都市更新是什麼？實施者的都更風險是什麼？
29 May, 2025
問題摘要：
「都市更新」乃係對都市中老舊、危險、機能低落地區所進行之再發展計畫，制度設計上兼顧實施彈性、所有權保障、公共參與與行政效率，透過多層級審議程序與同意機制，促進民眾參與並確保更新成果公平分配，是推動都市更新與改善生活環境的重要法制基礎。
律師回答：
關於這個問題，所謂「都市更新」，係指都市更新條例所規範之一系列制度與程序，目的在於於都市計畫範圍內，透過重建、整建或維護手段，改善都市中建築老舊、機能失衡或公共安全隱患之地區，以提升整體居住品質、公共安全與都市機能。
都市更新
都市更新條例第3條的定義，都市更新是指在都市計畫範圍內，依據法定程序執行之更新行為，其範圍可能包括特定更新地區與更新單元，並透過都市更新計畫與都市更新事業實施之。更新地區乃依都市更新條例或都市計畫法劃定之需進行更新之區域，更新單元則為可單獨施行更新事業之實施範圍。
都市更新事業包括重建、整建及維護三種處理方式，而實施者得為政府機關、專責法人、都市更新會或受委託之事業機構等。權利變換則係指各方提供資源參與更新，並按更新前之權利價值比例分配更新後之成果。
依第6條與第7條規定，若地區有建築物老舊、公共安全隱患、交通不良、環境惡劣等情形，或遭受重大災變及災害威脅，則直轄市或縣市主管機關得優先或必須劃定或變更為更新地區，並擬定或變更都市更新計畫。
第10條賦予地區土地與合法建築物所有權人得提議主管機關劃定更新地區之權利，該提議須依據主管機關所訂要件與附具文件，並經審核決定是否進入劃定程序。
依第22條，更新地區經劃定後，該區內土地及建物所有權人得依劃定基準擬定更新單元，召開公聽會、擬具事業概要並申請核准，取得多數同意後得組成都市更新會，或委託更新事業機構實施更新事業；若同意比率已符合法定高標準者，則可略過概要擬定程序。
第23條允許在未劃定更新地區情形下，若地區具第6條所列不良狀況，亦可依主管機關所定基準，自行劃定更新單元並進行更新。
至於事業計畫的擬訂與變更程序，依第32條起所列諸多條文規定，必須舉行公聽會、辦理公開展覽並徵詢民眾意見，除非已取得全體土地及建物所有權人同意，或屬特定情形可簡化程序。主管機關於核定事業計畫前，應依第33條原則舉行聽證程序，並於審議時考量各方意見。
第34條提供多項計畫變更情形之簡化程序，得免除部分審議、展覽與聽證規定，以提升實務彈性與行政效率。至於計畫若涉及都市計畫主要計畫變更，則依第35條仍須先依法變更主要計畫後方能進行，唯涉及局部性調整或細部計畫者，得先推動更新，計畫部分再行修正。第36條詳列事業計畫內容應包括之各項事項，如計畫範圍、現況分析、公共設施改善、建築設計、財務計畫、安置計畫及風險控管等，若採重建方式實施，並應以信託、保證等方式進行風險控管。
第37條則明確不同更新推動模式所需之所有權人同意比率，標準分別為逾半、四分之三、或五分之四等，依更新方式及法條依據而異，並就人數與面積分別計算，同意之審查以公開展覽期滿時為準，若權利變更結果與同意時預期不同者，尚可撤銷同意。
第38條則處理共同建築基地部分建物進行更新之同意比率計算方式，避免全體綁定阻礙局部更新。第39條至第40條釐清同意比率之登記依據與特定情形下持分人異常增加之應對方式，主管機關得依法調查以維護更新計畫之正當性與公平性。
實施者的都更風險與管理費用之合理
由於上開活動如係民間自主實施者，實施過程常需負擔諸多成本及費用，如過程不順序，其先期投入將無法回收，因之，所謂風險管理費用，依照現行都市更新法制與實務見解，係指實施者自都市更新事業計畫核定後至實際開發完成過程中，基於資本投入、創意展現、技術運用與風險承擔所應取得之合理報酬，其性質兼具投資回報與風險補償之功能。
依據最高法院106年度判字第379號判決意旨，風險管理費用之提列，非得由主管機關或都市更新審議委員會加以實質審查，不得僅以形式審閱或預設比例認定即予通過。政府都市更新審議委員會於審查風險管理費用時，並未具體檢驗實施者所投入之資本是否實質存在，亦未就更新設計是否具有創意、技術運用是否有專業水準，以及風險管控模式是否合理等面向予以具體評估，即逕以最高百分之十二之費率予以同意，顯有違反實質審查原則之虞。風險管理費是否得涵括於核定都市更新事業計畫之前實施者所投入之各項成本，對此提出質疑，因依現行規範，實施者在尚未取得核定地位前所進行之整合、談判、說明會召開與意願徵詢等行為，往往涉及龐大金額之前置投入，惟在風險管理費項目中未必被完整納入，反造成實施者承擔無報酬之高風險工作區段。
進一步觀察現行都市更新制度對於實施者成本提列項目，包括重建費用、公共設施費用、權利變換費用、貸款利息、人事行政費用、容積移轉費用、都市計畫變更負擔費用等七項，但上述項目明顯以計畫核定後之執行階段為核心，忽略更新事業前期之權利人整合、都市設計初稿擬定、法律與稅務風險評估、談判過程所產生之支出，導致實施者在實際操作中面臨高度不確定與回收困難。
尤其在地權整合階段往往需耗費數年時間，需仰賴大量人力、資金與專業作業成本，若不將此類前置作業合理納入風險管理費之計算，對實施者實屬重大不公平，也違背立法上鼓勵民間參與都市更新之政策目的。
從風險分配觀點而言，都市更新案多係涉及大量住戶協商、區段土地使用改變、容積獎勵申請及多重行政程序，實施者在計畫核定前便需提前投入數百萬元甚至千萬元作為溝通、整合與初期設計之資金，若更新案最終無法核定或面臨當地反對而流產，則此筆支出形同沉沒成本。倘若法律僅允許核定後之成本提列並獲取報酬，無疑將打擊民間投入意願，亦不利整體都市再發展之推動。
因此，若依最高法院前述判決所揭示之審查要件作嚴格適用，又在風險管理費項目本身無法反映實際風險及前置支出全貌，將造成都市更新事業的實務推動更加艱困，使更新制度失其誘因機制與操作彈性，實有檢討制度合理性與完整性的必要。
為避免都市更新推動流於形式，應於都市更新條例相關子法中增列風險管理費提列準則，明確允許實施者將前置整合階段成本納入提列基礎，並授權審議機關依實際投入狀況進行比例核定。
此外，亦可引入第三方公正單位協助費用合理性評估，建立透明公開之審議依據，使風險管理費之提列既符合法律正當性，又具有操作可行性。再者，對於已經完成意願整合並達到法定門檻之案件，行政機關應以合理寬鬆之態度審查其風險管理費費率，不宜一概限制於統一百分比，否則將抑制創新整合模式與更新推動速度。
最後，在現今不動產開發風險日益提升、社會參與要求日漸嚴格之情勢下，風險管理費用不僅應反映實施者於核定後之營建與行政成本，更應包括整合、溝通、設計規劃、社區營造等多面向風險與投入，並藉此鼓勵優質實施者長期深耕都市更新計畫區，避免資源被排擠至短期高回報開發案，致使整體城市更新失衡。因此，對於風險管理費之定義、範圍與提列方式，應全面重新檢視，並建立與實務操作相符之制度設計，方能實現都市更新法所揭示之公共利益、合理分配與永續發展三大核心價值。
-房地-都市更新
(相關法條=都市更新條例第3條=都市更新條例第6條=都市更新條例第7條=都市更新條例第10條=都市更新條例第22條=都市更新條例第23條=都市更新條例第34條=都市更新條例第35條=都市更新條例第36條=都市更新條例第37條=都市更新條例第38條=都市更新條例第39條=都市更新條例第40條)
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