可將擔保土地設定抵押權外，另於該土地設定地上權，其目的為何？
28 May, 2025
問題摘要：
銀行在擔保土地上另設地上權之實務做法，雖為控制風險與增強擔保功能之策略手段，但在法律上應避免陷於形式性設立、欠缺用益實質內容之窘境，應確保地上權設立符合民法用益物權之成立要件，始能兼顧實務操作與法律效力，達成保障債權、控管土地利用及防範風險之目的。
律師回答：
關於這個問題，在銀行信貸實務中，常見於擔保土地設定抵押權之外，另行於該土地上設定地上權，其背後的目的在於強化對抵押土地後續利用的控管，特別是對於該筆土地是否將進行建築行為，以及建築物未來是否會影響到原已設定之抵押權實行效果的風險管理。根據建築相關法規，在申請建築執照或變更起造人時，倘若該土地上已有設定地上權，則申請人必須取得地上權人之書面同意始得辦理，因此銀行若在放款同時於擔保土地上設立地上權，便能透過其地上權人之身分，對未來可能於土地上興建房屋或其他工作物的行為進行有效限制，間接防堵抵押人擅自建築或變更使用情形而影響抵押物價值。
換言之，銀行透過設定地上權方式，即使其核心目的仍是擔保債權之清償，但在實質操作上，則發揮了遠超過傳統抵押權的控制效能。抵押權屬於消極的擔保物權，僅在債務人不履行債務時才可就其標的拍賣以受償，平時無法限制抵押人對該土地的使用或處分；然地上權則為一種積極的用益物權，地上權人可就該筆土地依法使用、收益，並得對抗第三人。銀行藉此地上權之設定，取得在行政審查流程中「同意或否決」的權限，無形中掌握了該筆土地的實質利用權，使抵押權的風險控制得以向前延伸，提前部署。
不過此種操作方式在法律實務中亦存在爭議。部分案件中，債務人或抵押人會以該項地上權名不副實、目的僅在擔保債權為由，向法院提起「確認地上權不存在之訴」，主張該地上權並非為真正使用土地而設，而僅為形式上的控制手段，違背地上權設定之本旨。此時法院即需就該地上權是否具備成立要件進行實質審查，重點在於：地上權是否係為在土地上設置建築物或其他工作物為目的，且是否有實質行使的意思或行為，抑或僅為迂迴達成控制手段的法律工具。
按民法第832條所稱之普通地上權，係以在他人土地之上下建築建物或其他工作物為目的而使用其土地之權，若僅為控管之便而形式設立，無真實使用意圖或行為，則可能違反物權設立須具備「用益目的」之基本要件，甚至有法院認定為無效的風險。尤其當該地上權並未實際使用或建造任何工作物，純粹存在於登記表面而無實質內容時，法院即有可能認定該地上權缺乏實質基礎，不具物權性質，自不能對抗抵押人或第三人。
然而從風險管理與實務應用的角度觀察，即使銀行所設地上權可能未實際建築房屋，但其目的亦並非全無用益內容，而是在確保土地後續利用權限能受銀行掌控，以保護其擔保物價值不因擅自建築、違法使用或變更利用情形而遭受損害，亦符合民法第832條所預設「設置工作物之目的」之原則，只要實質上能證明該地上權具有使用土地的潛在功能與必要，並非純屬形式登記，即有主張其成立與效力之餘地。
實務上銀行為避免爭議，往往會在設定地上權時，於契約中明確載明地上權設定目的，包含限制建築、需經地上權人同意始得申請使用執照等條款，並配合地政登記機關登載適當之使用目的與條件，以增強地上權設立之正當性及有效性。又為兼顧債務清償順序與擔保實現之公平，銀行在設定地上權後，亦會同步設定其上之抵押權，使其地上權與抵押權處於同一債權結構下，彼此補充強化。
-房地-不動產物權-用益物權-地上權
(相關法條=民法第832條)
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