公有非公用土地地上權地租計付標準應如何決定？
28 May, 2025
問題摘要：
對於公告地價異常變動所引發的租金負擔問題，司法實務仍應視個案具體事實與契約背景詳加認定。情事變更原則於地上權地租調整爭議之適用範圍，目前仍有爭議。現階段而言，雙方當事人若對地租調整無法協議，仍可基於民法規定聲請法院或仲裁機關依情事變更原則予以調整，惟應注意證明構成要件與合理性之舉證責任。
律師回答：
關於這個問題，公有土地的有效活化不僅關係到土地資源的管理與分配，更牽涉政府財源的挹注與整體經濟的推動。在國家土地政策中，基於土地資源稀缺且具有公共性之考量，我國政府長期奉行「公有土地以不出售為原則」之政策方針，並透過設定地上權的制度設計，促進民間投資進駐及土地開發使用。
土地法第4條規定，所謂公有土地，係指屬於國有、直轄市有、縣市有及鄉鎮市所有之土地。自民國79年召開全國土地會議即明確決議「公有土地應保持公有及不出售」，並於82年7月21日制定公有土地經營及處理原則，確立該項政策方向。更於行政院第3165次會議及101年修正之國有財產法第53條中，明定面積達1,650平方公尺以上之國有非公用土地不得出售，顯示政府對於土地國有、公有屬性的堅持。然而，單純不出售仍有其管理與效益活化之盲點。為避免土地閒置造成資源浪費，政府遂轉而積極推動「設定地上權」作為資產活化的制度工具，藉由地上權設定方式，讓公有土地得以在不移轉所有權的前提下，活絡市場使用與創造收益來源。
特別是在地價昂貴、土地需求旺盛的都會區，透過公開招標設定地上權予民間建設業者，開發為地上權住宅、旅館、商辦或綜合用途設施，成為多數投資者關注的開發標的。尤以促進民間參與公共建設法第十五條所規定者，政府可於公有土地上設定地上權，作為引導民間投資公共建設的法律依據，使此制度更具有政策誘因與經濟誘導力。藉由長期租用地權換取開發權，不僅可保有土地公有性質，也可透過投資回饋機制提升都市機能與在地經濟。
然而，實務運作中最大的爭議之一，便是地上權租金計算的合理性問題。目前地租多依公告地價為基礎計算，然公告地價經常受到地價調查與政策目標影響，漲幅劇烈不一，導致租金基礎隨公告地價上升而急遽提高，致使地上權人租金負擔沉重。例如，近年來多數都市地區公告地價調升幅度高達兩成以上，使得原本地租穩定可負擔者，於重新調整後頓感吃不消，不僅削弱投資人意願，甚至影響地上權標案流標風險及土地使用效率，成為影響公有地活化的重要挑戰。
因此，為解決地租過重問題，政府已意識到應建立更公平合理且具穩定性的地租調整機制，包括設定地租上限條款、引進地租緩升機制、調整公告地價作為租金依據之權重，甚至考慮採市場實價機制佐以公定標準作為混合計價方式。並強調「租金穩定性」與「土地收益平衡性」兼顧，以避免地租過高影響開發動機與地上權續約意願。此外，主管機關在與投資人溝通時，也應提升地租計算過程的公開與透明度，提供簡明清楚之租金計算方式與調整公式，讓民間參與者在初期即能明確掌握風險與成本，有利其投資預算與財務規劃安排。
在推動地上權制度發展上，政府亦應致力探索更多樣化之合作模式，例如採分期付款地租、年租遞增或按投資回收期設計分段地租方式，並配合不同產業性質與地區需求設計彈性契約條款，使地上權制度更符合實務操作與市場邏輯。此外，為保障地上權人長期經營穩定性，可考慮延長設定年限（例如50年以上），或提供優先續約與補償機制，減少投資人因期限屆滿需歸還土地或建物之不確定風險。整體而言，公有土地設定地上權，不僅是土地政策面之操作手段，更是政府與市場之間互信協作的制度平台。唯有建構一套公平合理的地租制度，才能真正實現活化土地、促進開發、保障財源與穩定投資四大目標。爰此，在面對地價波動與政策轉向的未來趨勢中，政府應持續監測相關實務影響，適時調整制度內容與施行細節，並透過法規修正與行政配套，落實政策初衷與全民共享土地效益的終極目標。
地上權設定之地租計付標準
各級政府針對其所轄非公用土地之管理與開發，普遍訂有相關法規以規範地上權之設定及地租之計算標準。例如，針對國有土地，財政部國有財產署訂有國有非公用土地設定地上權作業要點；新北市政府則訂有新北市市有非公用土地設定地上權作業要點；臺北市亦有臺北市市有非公用土地設定地上權實施要點等，顯示各地方政府在管理其轄內土地時皆採取制度化與標準化之處理方式。在這些規範中，地租計付標準一項，通常採用「公告地價」作為基礎，並以固定比例計算每年地租，此一制度雖有其公平性，亦為司法實務所採信，過往並未因地租爭議而頻生訴訟。然而，民國105年公告地價大幅調漲，卻打破原有市場秩序，引發非公用公有土地地上權人普遍反彈。
投資人參與地上權招標時，必須精準預估長期地租支出，地租成本多以歷年公告地價變動趨勢為參考依據，進而推算未來五十年至七十年之總地租。但105年起的公告地價調漲幅度，因區域與地段而異，多數情況卻遠超預期漲幅，導致原本可控的地租成本瞬間膨脹。此種異常現象加上地租計算方式具有如複利加成效應，對長期地上權而言，影響極為重大，使得投資人風險暴露程度大增，甚至動搖其參與開發之意願。由於公告地價為各地方政府依據平均地權條例所評定，具有高度公信力，在未有更合理且具效率之評價機制前，仍須繼續作為地租計算基礎。因此，如何在繼續使用公告地價作為基準之同時，調整其適用方式與公式結構，成為政府與投資人雙方共同關注之焦點。
為因應此問題，財政部國有財產署率先於國有非公用土地設定地上權作業要點中修正第5點第3款，將地租分為「隨申報地價調整」與「不隨申報地價調整」兩部分。前者會受到每年公告地價浮動之影響，後者則以簽約當年之申報地價為計算基準固定計收。如此修正，可降低公告地價異常調整對於地上權總租金之衝擊，並提升地租之預測性與穩定性，有助於吸引長期穩健之投資資金進場。
依據平均地權條例施行細則第21條，公有土地之申報地價係以公告地價為依據，且地租計算方式相對簡單，多為申報地價乘以年息1%至5%。因此，公告地價若調升，地租亦會同比例上漲。在缺乏租金緩升或封頂機制的情況下，將造成租金負擔與地價波動高度連動。財政部此番改革不僅有效回應市場聲音，亦成為地租計價制度化、透明化與穩健化之示範機制。
對於其他非國有之公有土地如市有、縣市有土地，地租收入由地方政府收取，大幅調整公告地價並同步提高地租，自然引發地上權人不滿與爭議。部分地方政府已開始意識到原有地租計算公式過於簡略，無法因應土地價值快速變動與投資者財務規劃需求，因此傾向採「換約」方式調整契約內容，使地租制度更加合理與具彈性。在實務上，也有機關訂有訴訟外爭議解決機制，組成第三方公正委員會，就地租爭議是否換約及換約條件進行建議。此種作法公開透明，有助於雙方溝通共識，提升換約之正當性與社會接受度。
若雙方協商無共識，依民法第227條之2「情事變更原則」，及第835條之1關於地租調整之規定，地上權人得循司法途徑請求調整地租。惟基於長期地上權契約之性質，爭訟一旦進入「三級三審」之司法程序，曠日廢時之成本與不確定性，對民間投資人將造成極大風險與壓力。因此，鼓勵雙方透過仲裁程序快速解決爭議，成為較為理想的途徑。為使仲裁之推動具制度依據，國有財產署訂定「國有非公用土地招標設定地上權案地上權人依仲裁法提付仲裁之處理原則」，作為各分署是否同意進入仲裁程序之參考基準。若地方政府亦能比照辦理，則可望在公私合作推動土地開發之同時，維持契約公平、地租合理與政策穩定，進一步妥善化解因105年公告地價暴漲所引發之地上權爭議。此一制度改革方向，實值得全國各級政府在推動非公用土地地上權政策時，共同參考與落實。
關於公告地價大幅調漲是否得援用「情事變更原則」，以請求地上權契約地租之調整，確實已成為近年公有土地開發與地上權契約實務上的核心法律議題之一。依民法第227條之2第1項規定：「契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增減其給付或變更其他原有之效果。」再結合民法第835條之1有關地上權地租變更之特則規定，提供地上權人於面對突發性地租負擔大增情形時，一定之法律救濟基礎。然而，實務上是否認為公告地價上漲符合「情事變更」構成要件，仍須逐案審酌、具體判斷。
當事人就地租之計算公式已於契約中明確約定，並可預見地租將隨公告地價調整而變動，在此情況下，即難以認為屬於「非當時所得預料」之變更情事。此一見解反映實務對「可預見性」與「契約明確性」的重視，也意味著法院對於援引情事變更原則作為契約調整基礎時，採取較為謹慎與保守之態度。然而，此見解為單一裁定，其對整體實務見解尚無定論之效，尤其情事變更原則本質即為衡量具體案情下之公平調整工具，仍需視個案具體情況予以綜合判斷。
實務上，倘地租原係基於穩定之公告地價波動趨勢預估計算，嗣後因政府調整政策或修正評價基準，導致公告地價於短期間內大幅調漲且遠超合理預期，從而使原約定地租標準對地上權人產生過度負擔、影響其財務規劃或融資能力，則不排除法院於個案中認定構成非當時所能預料、且顯失公平之情事變更，據此允許調整地租內容。更重要的是，地上權多屬長期契約，其地租負擔影響範圍非僅一年兩年，而是可能長達五十年甚至七十年，若不容許合理彈性，反致阻斷公有土地長期開發目的，亦與立法本意牴觸。
因此，在現階段，公告地價大幅上漲是否構成情事變更原則所稱之「非當時所能預料」變更，必須綜合考量下列因素：(一)該地上權契約是否明確約定地租計算方式並已合理反映公告地價之預期波動幅度；(二)該地價調整幅度是否超過過往正常波動範圍，屬突發異常漲幅；(三)地上權人是否基於合理預期而進行長期投資規劃，而該地價調漲導致其投資回報模型重大失衡；(四)調整與否對政府公有土地開發政策、社會整體經濟效益及契約誠信原則之影響。若能具體釋明上述事由，並證明調整契約係為維持契約公平與長期穩定發展，則情事變更原則仍有實際運用之空間。。
-房地-不動產物權-用益物權-地上權
(相關法條=土地法第4條=民法第227-2條=民法第835-1條)
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