公用地役關係成立的使用「方式」及「時間」內容為何？
28 May, 2025
問題摘要：
若建築基地臨接之巷道為私人土地，但長期供公眾通行使用，且有利害關係人主張其具備公用地役關係以供建築使用，主管機關對其性質之認定行為即屬行政處分，利害關係人若對此有所異議，可依行政訴訟法第6條提起確認訴訟。該訴訟須具備「即受確認判決之法律上利益」，且原則上具有補充性，僅在無其他訴訟可資利用時始得提起；惟確認行政處分無效之訴不受此限制。法院受理後，將根據通行習慣、實際使用狀況、區域性法秩序與建築主管機關審認之事實資料加以綜合判斷，以確認該巷道是否已成立具公用地役關係之法定地位，並進而決定建築申請人是否得據此申請建築線與核發建照，對於權利人而言，乃具有實質法律效力與保障之訴訟途徑。
律師回答：
在我們日常生活所見的社區巷弄中，經常可見一些道路雖為私人所有，但實際上卻長期供不特定公眾通行使用，形成一種「既成道路」。這類道路因歷史背景、都市發展、早期聚落形成等因素，並未經過政府正式徵收或編入公共設施用地，名義上仍屬私人產權，然實質上卻已被視為具有公共使用性質。尤其在都市地區，土地價值昂貴，且空間資源有限，該等土地所有權人是否能行使其完整財產使用權利，或應基於「公用地役關係」的成立，容忍他人通行並限制其使用方式，便成為現代都市治理中財產權保障與公共利益衝突的典型議題。
如果該土地為附近居民進出之唯一通道，自然符合「不特定之公眾通行所必要」；但若除該土地外，附近居民仍有其他替代道路可供通行，則該替代道路究竟通行時間多久以下（幾分鐘、幾秒鐘）為通行之便利或省時，多久以上則並非通行之便利或省時？抑或一有替代道路，無論其通行時間如何耗費時間，該土地均不具有通行之必要性，不得成立公用地役關係？
關於這個問題，涉及到公用地役關係成立的具體標準，尤其是當存在替代道路時，如何判斷一條私有土地上的道路是否具備“不特定之公眾通行所必要”的特性。法律上並沒有明確規定替代道路的通行時間標準，來確定一條道路是否為不可或缺的通行路徑，從而對是否應成立公用地役關係作出判斷。私人所有之既成道路用地，得因事實之狀態而成立公用地役關係，無須國家或行政主體另作成設定公用地役關係或確認公用地役關係成立之行政處分。
關於私人土地是否成立公用地役關係的問題，尤其在存在替代道路時，該條道路是否具備「不特定之公眾通行所必要」的法律要件，常成為行政與司法判斷的核心爭點。首先，須明確指出，現行法規並未就「替代道路通行時間長短」設下明確標準，實務上須就各案具體情形作綜合判斷。當某條道路雖屬私人所有，長年供不特定公眾通行使用，並具備一定的必要性與長期性，即可基於事實狀態成立「公用地役關係」，而無須另經國家機關或行政主體明文設定或確認。此即屬法律擬制之用物性質，即雖為私產，卻基於公益實需，被認定具有類似公有設施之法律效果。
在具體審查替代道路是否足以排除成立公用地役關係時，法院或行政機關須就幾項因素詳加判斷：其一，替代道路的可達性，是否能合理連接原本目的地，若該路線明顯迂迴、交通耗時甚鉅，或須經陡坡、窄巷、危險路段，則可能不構成合理替代；其二，實際使用情況是否反映公眾仍習慣依賴原有道路通行，而未改道；其三，通行效率、安全性、便利性是否劣於原路徑。即使替代路線在距離上未遠離過多，若存在嚴重交通障礙或安全疑慮，亦難否認原路具有必要性。至於通行時間是否相差「幾分鐘」並非唯一判斷標準，仍須從整體通行品質、區域人流習慣、安全風險及生活便利等面向，進行實質判斷。
既成道路要成立公用地役關係，須符合三大要件：其一，該道路須為「不特定公眾通行所必要」，即具不可或缺性，而非僅為生活上的便利性；其二，在通行初期，土地所有權人對該公眾通行並未表達反對或排除意旨；其三，該通行行為須「經歷年代久遠且未曾中斷」，此處所稱「年代久遠」不以明確年限為準，而是指時間已長至難以記憶其起始點，僅知其概略歷史背景，例如始於日治時期、早年重大災後重建期間等。故若某道路僅為部分居民之便道，或通行雖久卻中間曾經封閉、阻擋，或經地形環境變遷已失其通行功能，即難以構成法律上之公用地役關係。
實務中尚有補充見解指出，既成道路非屬一成不變之權利設置，倘因地理環境或周邊人文條件改變，致其失去原本的通行功能與社會效益者，則得檢討其地役關係是否應予廢止，避免以往之通行習慣成為限制土地使用的不合理桎梏。又私人土地如供不特定之公眾長期、未曾中斷之通行，縱未登記為地役權，仍得依實質事實狀態主張公用地役關係。此項地役關係不以登記為生效要件，其核心意旨即在平衡私人財產權與社會公共利益之間的界線。
按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。……又因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」業經司法院釋字第400號解釋理由闡釋在案，準此可知，既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時，且須經歷之年代久遠而未曾中斷，若僅為特定之多數人通行之便利或省時，或雖通行時間久遠，然現在已經中斷通行，亦不能成立公用地役關係。又既成道路並非一成不變，如因地理環境或人文狀況改變，已喪失既成道路原有功能者，自不得仍按舊有狀況認定其具有公用地役關係存在，即屬當然。(最高行政法院109年判字第432號判決)
私人所有之既成道路用地，得因事實之狀態而成立公用地役關係。審究公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，其要件為：1.須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。2.於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事。3.須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概。既成道路若符合上開要件，即成立公用地役關係，並不以登記為成立要件。（高雄高等行政法院101年度訴字第463號判決參照）
此種「事實形成的公用地役關係」，並不須透過行政處分、契約登記或土地使用分區劃定來明文設立，其核心在於尊重既存的社會事實與使用慣習，亦反映公法上地役權與民法上地役權概念的差異，屬於法律擬制下的「私產公共使用化」。一旦法院認定該土地屬於既成道路且具公用地役關係，即表示該土地所有權人不得任意築牆封閉、阻絕通行，否則將構成妨害通行權，可能須負法律責任。
實際應用中，此類法律認定往往會與建築法第42條與第48條等法規之規定相互呼應。建築法第42條規定：「建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度，由直轄市、縣（市）主管建築機關統一規定」，意即任何合法建築用地，均須具備與公眾通行道路的連接性，以確保疏散、防災與交通安全機能，若建築基地係透過「既成道路」通行，該道路即應被視為具有法律認可的公共性質。建築法第48條進一步授權主管機關得就「現有巷道」指定建築線，此時即使該巷道在登記上非屬正式道路，也可因其通行使用事實而獲得準公共地位，成為法律上可連接建築基地的依據。
「建築基地面臨供公眾通行，具有公用地役關係之現有巷道者，得申請指定建築線而申請建築」，此即行政上對事實形成既成道路、公用地役關係給予承認之實例。換言之，只要能證明某條巷道具有穩定、公眾、必要且長期的通行事實，便得主張該條巷道為具公用地役關係的既成道路，進而申請建築使用，無需再爭執其是否為政府公告道路。
建築基地若臨接具有供公眾通行性質之既成巷道，且該巷道具備公用地役關係時，即得依法申請建築線指定，以進行合法建築行為。此種所謂具有公用地役關係之巷道，實務上多屬於私人土地所有，但因長期供公眾通行，形成類似公法上不動產負擔，其成立與否需具備一定事實條件，並對相鄰土地所有人財產權之行使，以及一般人民通行自由之保障產生重大影響。因此，利害關係人有申請認定其為公用地役關係巷道的法律地位之權利，而主管機關對於是否具有此種性質所為之認定行為，即屬行政處分中的「確認處分」，屬行政訴訟法第6條所稱確認公法上法律關係之訴訟標的。
尤有進者，即使該既成巷道並未經過正式行政設定程序，但若其具有供不特定公眾長期自由通行之事實狀態，仍得依據實體法之解釋認定其存在公用地役關係。亦即，法律上所謂「公用地役關係」，不以行政機關正式作成設定處分為必要，而得由法院基於地方習慣、使用實況與社會通念，判斷是否成立。實務判例亦肯認：私人所有之既成道路，得因事實狀態而當然成立公用地役關係，無須另為設置處分。此種認定性質涉及相鄰人財產使用、公共通行自由以及建築許可審查等層面，屬具有確認利益之法律關係，得為行政法院確認訴訟之標的。
關於行政訴訟法第6條規定，確認訴訟須具備「即受確認判決之法律上利益」，此意指原告目前處於不確定之法律關係中，若不經由法院確認，即可能產生法律上或經濟上不利益後果，因此必須及時透過司法手段解決其法律地位爭議。該條並規定確認訴訟原則上具有補充性，亦即當原告可提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或給付訴訟等其他訴訟時，即不得以確認訴訟方式為之，以促使權利人依最直接之訴訟途徑主張權利。然而，此一補充性限制並不適用於「確認行政處分無效之訴」，蓋無效之處分係自始無效，難以提起撤銷訴訟為救濟，唯有透過確認訴訟加以確認其無效，方能達到法律保護之目的。實務上，確認行政處分無效之訴、確認行政處分違法之訴及確認公法上法律關係成立或不成立之訴，均須原告具備「確認利益」，且僅於無其他適當訴訟途徑時始得提起。
此外，訴訟標的若為確認一項行政處分無效，如建築主管機關就是否為具公用地役關係巷道所為認定行為即屬確認處分性質，則原告得提起確認處分無效之訴。若原告欲確認其對道路通行權或建築申請之資格是否受到違法處分影響，亦可提起確認法律關係之訴。舉例而言，若建築基地所有人因主管機關否認該巷道具備公用地役關係而無法取得建築線指定，其即陷於法律地位不確定狀態，且與其土地開發、建築利益有直接關聯，足具「確認利益」。如其確信主管機關所為處分違法且無效，即使該處分已執行或形式上已不存在，仍得依第6條規定提起確認無效或確認違法訴訟。
在實際案例中，這種判斷通常由法院根據具體案情進行權衡和判定，可能會聽取專家意見，考慮地方習俗、居民的實際需要和使用習慣等因素，來確定是否成立公用地役關係。因此，每個案例的結果都可能不同，取決於案件的具體情況。
-房地-不動產物權-公用地役
(相關法條=建築法第42條=建築法第48條=行政訴訟法第6條)
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