公用地役關係之成立要件是什麼？
問題摘要：
司法院大法官釋字第400號解釋提出關於公用地役關係成立的重要指導原則，對於私有土地被長期用於公眾通行，從而限制土地所有權人自由利用其土地的情況，提供一定的判斷標準。這份解釋強調，只有在滿足特定要件的情況下，私有土地才能被認定為具有公用地役關係，這意味著土地所有權人必須容忍公眾的通行使用，而相應的，政府應當提供適當的補償。解釋中提到的三項積極要件——「必要性」、「和平性」及「長久性」——以及一項消極要件，共同構成公用地役關係成立的法律框架。這些要件旨在確保只有真正對公眾通行必要、長期被和平使用且未經所有權人明確阻止的土地，才能被認定為有公用地役關係。此外，解釋也明確指出，這種關係的成立並非僅僅因為土地長期被公眾使用或基於公益考量就自動成立，而是必須經過嚴格的條件審查。這有助於平衡公共利益和私人財產權之間的關係，同時保障土地所有權人的合法權益。
律師回答：
關於這個問題，在你我身邊，在巷弄之間，有些道路是未經政府徵收、所有權仍為私人擁有的土地。這些土地雖然仍然為私人所有，但事實上卻是供公眾通行，以致於土地所有權人無法對其土地為通常的利用。尤其是在都市地區，土地價值昂貴，該土地究竟可以當做一般土地自由使用，或認為已成立「公用地役關係」必須容忍公眾通行而犠牲個人權益，即成為憲法財產權保障及權利相對化的重要課題。
關於公用地役關係的法律內涵
司法院大法官釋字第400號解釋提出關於公用地役關係成立的重要指導原則，對於私有土地被長期用於公眾通行，從而限制土地所有權人自由利用其土地的情況，提供一定的判斷標準。這份解釋強調，只有在滿足特定要件的情況下，私有土地才能被認定為具有公用地役關係，這意味著土地所有權人必須容忍公眾的通行使用，而相應的，政府應當提供適當的補償。
解釋中提到的三項積極要件——「必要性」、「和平性」及「長久性」——以及一項消極要件，共同構成公用地役關係成立的法律框架。這些要件旨在確保只有真正對公眾通行必要、長期被和平使用且未經所有權人明確阻止的土地，才能被認定為有公用地役關係。
此外，解釋也明確指出，這種關係的成立並非僅僅因為土地長期被公眾使用或基於公益考量就自動成立，而是必須經過嚴格的條件審查。這有助於平衡公共利益和私人財產權之間的關係，同時保障土地所有權人的合法權益。
然而，釋字第400號解釋雖提供一個判斷公用地役關係是否成立的基本框架，但在實際應用中，每一個案件的具體情況都有所不同，對於「必要性」、「和平性」及「長久性」的具體評估，往往需要根據案件的具體事實來進行，這可能導致在實務判斷上存在一定的難度和不確定性。因此，隨著社會發展和案例積累，對這些要件的理解和應用可能會進一步發展和細化，以更好地處理公用地役關係相關的土地爭議案件。
司法院大法官就此問題已做出釋字第400號解釋，其雖作成於民國85年4月12日，距今已逾20年，但在該號解釋之後並無任何法律明定公用地役關係之成立要件，故迄今為止釋字第400號解釋仍為學理上及實務上界定公用地役關係之判斷標準，亦為各級法院所遵循。
司法院大法官釋字第400號解釋表示：「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」即揭示既成道路必須符合一定要件者，方成立公用地役關係，並非僅以長久以來之慣行係使用於公眾通行，或僅僅以「公益」為名，即可認為土地所有權人受有公用地役關係之限制。
釋字第400號解釋理由書對於公用地役關係之成立要件進一步闡明指出：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第二五五號解釋、行政法院四十五年判字第八號及六十一年判字第四三五號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。」
依據前開解釋理由書，大法官對於公用地役關係設下三項積極要件及一項消極要件。三項積極要件筆者稱之為「必要性」（不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時）、「和平性」(公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事)及「長久性」（經歷之年代久遠而未曾中斷）；消極要件則為「依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路」，例如依建築法規留設之法定空地、建築基地內通路、開放空間等，即不可能成立公用地役關係。該道路必須「必要性」、「和平性」及「長久性」三項積極要件均具備，且未有消極要件之情形，方成立公用地役關係。
新北市現有巷道認定作業要點的規範與程序
新北市政府訂有《新北市建築管理規則》，其中明確規定「現有巷道」的範疇，包括具有公用地役關係的巷道及私設通路，但需經土地所有權人出具同意供公眾通行之證明文件。此外，所謂「公用地役關係」，需符合三大要件：一是供不特定公眾通行所必要，二是在初始通行時，土地所有權人未有阻止，三是該通行已持續和平進行多年（如新北市以20年以上為標準）。司法院釋字第400號解釋亦強調，所謂公用地役關係，係指私有土地因具公共用物性質，而成為不特定公眾通行的必要通路。
新北市政府依《新北市政府辦理非都市土地建築基地建築線指定及現有巷道認定作業要點》，對現有巷道的認定有明確程序，申請人須提交包括申請書、通行期間超過20年的證明文件以及土地所有權人出具的供公眾通行同意書等文件。現地查勘和審查通過後，相關資料將在區公所公告，利害關係人若對認定結果有異議，可於公告期間提出，主管機關將進行會勘與調處。
按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「第48條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市（局）主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」、「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」建築法第2條第1項、第48條、第101條分別定有明文。另「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」且經市區道路條例第4條著有規定。又新北市政府為實施建築管理，依建築法第101條之規定，訂有新北巿建築管理規則。於該規則第2條第1項第1款、第2款及第2項明定：「（第1項）本規則所稱現有巷道，其範圍如下：一、公用地役關係之巷道。二、私設通路，經土地所有權人出具供公眾通行之同意書者……（第2項）前項第1款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達20年，且為不特定公眾通行所必要者。」而所謂「公用地役關係」，司法院釋字第400號解釋理由書已揭示：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係……既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。」準此，公用地役關係之現有巷道，須具備自久遠年代起即開始通行（於新北市係以通行20年以上），未曾中斷，土地所有權人於供公眾通行之初，且無阻止情事，而為不特定公眾通行所必要等要件，始足該當，缺一不可。次按新北市政府為辦理非都市土地建築基地建築線指定及現有巷道認定，前以103年12月31日新北市政府北府工養字第1033140751號令發布「新北市政府辦理非都市土地建築基地建築線指定及現有巷道認定作業要點」（嗣於105年4月6日修正），依行為時該要點第2點第2項規定：「當地區公所（以下簡稱區公所）出具該巷道供公眾通行期間已達20年以上之證明，或符合下列情形之一者：（一）管理機關出具由其維護管理，且供公眾通行期間已達20年以上……之證明。……（五）巷道經土地所有權人出具供公眾通行之同意書者。……」第3點規定：「現有巷道之認定，應檢附下列文件向本局提出申請：（一）申請書：……（二）符合前點第2項之證明文件。……」第4點第2項規定「申請文件符合規定……依下列程序辦理：……（三）公告：現勘查明符合規定，並經審查符合公益後，於區公所、里辦公處公告欄及申請之巷道現地適當位置公告30日。該巷道之土地關係人（所有權人……），得於公告期間內以書面載明理由、姓名、地址並檢附權利文件，向本局提出異議。……（五）異議處理：1.辦理公告期間無異議，於公告期滿後函復申請人核定其申請。2.辦理公告期間有異議，應辦理會勘查明及調處；異議經調處不成，但該異議無理由者，公告期滿後函復申請人核定其申請……」第9點規定：「（第1項）供公眾通行巷道之證明，應檢附下列文件向區公所提出申請：（一）申請書……（二）具備下列證明文件之一：1.戶政事務所之本路段沿線相關門牌歷史查詢資料。2.房屋繳稅證明。3.臺灣電力股份有限公司繳費證明。4.臺灣自來水股份有限公司繳費證明。5.區公所養護該路段歷史資料。6.其他足資證明該路段為供公眾通行道路之文件。……（四）臺灣地區像片基本圖第三版（或83年以前年度空照像片），並標示出申請路段全線範圍及基地位置，以供查明通行期間是否已達20年以上。（第2項）區公所受理申請後，依下列程序辦理：……（三）經現勘查明或審查符合供公眾通行要件後，函復申請人為供公眾通行之巷道。……」再新北市政府業以100年1月19日北府工建字第1000054371號公告：「新北市政府劃分予新北市政府工務局執行建築法除違章建築處理事項外，新北市政府關於建築法所定主管機關權限。」在案。查系爭巷道…係經其出具供公眾通行之同意書外，餘均經被告適用新北市建築管理規則第2條1項第2款，以係具公用地役關係之巷道，認定為現有巷道；而其認定之憑據，則無非係以北聯公司已提出金山區公所100年4月12日函作為供公眾通行巷道之證明，…純然以航照圖認定上述葵扇湖小段13地號之土地面臨現有道路通行20年之事實，並未就該道路是否供「公眾通行」乙事，加以調查確認及說明。核行為時新北市政府辦理非都市土地建築基地建築線指定及現有巷道認定作業要點第9點已指明向當地區公所申請「供公眾通行巷道之證明」，申請人除申請書及足資查認通行期間是否已達20年以上之相片外，尚須提供足資證明該路段為供公眾通行道路之文件（見該條第2款規定），是金山區公所於無供公眾通行之證明文件情形下，所為100年4月12日函，顯然不符上開要點第9點規定，該函至多只能證明系爭巷道通行達20年以上，而無足證供公眾通行乙事。…見系爭巷道於89年後並未經金山區公所養護，而該所既因89年前既象神颱風來襲而查無系爭巷道經該所舖設及養護之資料，則該所以金山區公所103年1月13日函及於會勘時稱系爭巷道於97年前，即經該所舖設及養護等情，顯然無據，其真實性有疑，無可憑採。…次查，系爭巷道關於原告訴請撤銷部分，係屬原告於77年間與訴外人保力達公司簽訂協議建造，並於78年間興闢完成釋字第400號解釋理由書已揭示：「公用地役關係乃私有土設置鐵鍊，並噴漆「私人土地勿入」字樣，至於鄰地耕作通行限於步行於保甲路相接約50公尺之範圍，與參加人通行之範圍不同…則原告主張系爭巷道上開爭議部分係原告興闢，完成後已設置鐵鍊為阻止公眾通行之行為，現則設置鐵門替代原有之鐵鍊障礙物，且僅同意供特定鄰人耕作便利通行約50公尺等語，乃堪採信。被告無視原告就系爭巷道坐落其所有土地部分入口，曾經其設置鐵鍊之事實，徒以經比對98年11月5日091105C-120號航空照片，並無鐵門存在，該鐵門為98年11月5日以後所設置，而謂無礙本件既成道路之認定云云，顯係速斷，要無可取。…參加人蔡O娟即便因居住於上開建物而有通行系爭巷道出入之必要，亦未達3年，自不足以參加人於系爭巷道末端有上開建物即謂系爭巷道供該戶通行達20年。而原告爭執之系爭巷道部分，沿線除上述參加人興築於巷道末端之建物外，僅有原告設置之鐵皮屋，該鐵皮屋係供養雞及堆放肥料所用等情…，是縱最高行政法院101年度判字第892號判決稱：「按巷道必須供公眾通行20年以上，始構成公眾通行道路，又所謂『公眾』通行乃指供2戶以上通行之謂。經查原判決業已就系爭道路所在之安康路571巷，自56年起即有2戶以上設籍並通行使用，已符合供公眾通行之要件……」亦無得執該判決為有利被告之論據。承前所述，公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，影響私人財產權之行使、處分甚鉅，自應依法嚴謹判斷。核系爭巷道雖自78年間即存在，惟係原告為供其個人進出農用機具與養殖漁業運輸飼料所用，並曾設置路障阻止公眾隨意通行，僅同意特定鄰人耕作便利、省時通行，被告並未能舉證證明系爭巷道坐落原告上開土地部分，係供不特定公眾通行所必要，而符上揭公用地役關係之成立之要件，則其將原告上開土地亦納入系爭巷道之範疇，即屬違法。」(臺北高等行政法院105年度訴字第67號判決要旨)
如何認定？
前開要件自抽象理論而言或屬簡明易懂，但落實於實際土地爭議案件時，卻未必均可獲致清晰的答案。例如「必要性」之要件，如果該土地為附近居民進出之唯一通道，自然符合「不特定之公眾通行所必要」；但若除該土地外，附近居民仍有其他替代道路可供通行，則該替代道路究竟通行時間多久以下（幾分鐘、幾秒鐘）為通行之便利或省時，多久以上則並非通行之便利或省時？抑或一有替代道路，無論其通行時間如何耗費時間，該土地均不具有通行之必要性，不得成立公用地役關係？凡此問題，均有賴實務上繼續累積案例，提供類型化之基礎，以茲建立更明確的判斷標準。
如原告於其私有土地上設置巷道，用於個人農業及漁業用途，但未供不特定公眾通行。雖主管機關主張該巷道自78年起即存在，且部分區域符合通行20年以上的條件，該巷道僅限特定人通行，且原告設置鐵鍊及路障以限制他人通行，顯示其非公眾通行所必要，因此不符合公用地役關係的要件。公用地役關係為私有土地帶來公共用物性質，對土地所有權的行使及處分產生重大影響，因此法律要求嚴謹判斷。若主管機關未能充分證明通行的必要性及符合相關法律要件，則不得將原告土地納入公用地役關係範疇。巷道供通行的要件包括使用超過20年、不特定公眾通行的必要性及未被所有權人阻止，若缺一不可認定為公用地役關係。
認定既成道路或巷道時，需考量法律與實務中的具體要件，包括「通行必要性」、「通行的連續性」以及「公眾性」。這些要件在理論上相對簡單明瞭，但在實際土地爭議案件中，經常因情境差異而出現難以界定的問題。例如，關於「必要性」的判斷，如果某塊土地是附近居民進出的唯一通道，其作為公眾通行之必要性顯而易見。然而，若周邊存在其他替代道路，則需進一步探討這些替代道路的使用便利性及耗費時間，從而判斷是否符合「不特定之公眾通行所必要」的條件。
例如，假設某片土地原本是居民的主要通道，但後來開闢另一條替代道路。若替代道路增加通行時間，但能安全通行，是否仍視該土地為必要的通行路徑？如果替代道路耗費的通行時間僅增加數秒，或該道路極為不便，例如陡峭難行、夜間無照明，則可以認為原通行土地仍具通行必要性。但若替代道路僅略微增加通行時間，且安全性和便利性無重大影響，則可能不符合「必要性」的標準。
此外，「通行的連續性」也是認定的關鍵之一。若土地的使用歷史顯示長期以來被不特定的公眾和平通行，且未曾被中斷或設置障礙，則符合連續性要件。例如，某條巷道自20年前起一直供周邊居民通行，且期間未有任何所有權人提出反對或設置圍牆阻止，這可以視為滿足「通行連續性」的條件。但如果在某段時間內土地被封閉或設置障礙，導致通行中斷，則可能影響其連續性。
再者，「公眾性」是指該土地是否供不特定的人群通行，而非僅限於特定的個人或家庭。例如，若某條小路僅供兩戶人家通行，可能不符合「公眾性」的要件。然而，若該條道路成為連接村莊與外界的主要路徑，並被多戶居民使用，則可認為其具有公眾性。
舉例來說，某土地在20年前開始供附近居民通行，且為唯一進出主要道路的路徑，符合必要性。但在15年前因新建一條替代道路，該道路通行時間僅增加數分鐘，且道路條件良好，這是否影響既成道路的認定？此時應視該土地在新道路啟用後是否仍具通行必要性及實際使用情況，例如是否仍有居民使用該道路通行，是否未曾中斷使用。
要建立更明確的判斷標準，實務上需通過累積案例進行類型化分析。例如，何謂「必要性」，應具體量化替代道路的耗費時間與便利性標準；何謂「連續性」，應進一步明確判斷通行中斷的期間與影響；何謂「公眾性」，應針對使用人數的下限及頻率提出具體規範。這些標準的建立，不僅能減少爭議，也能提高司法判決的預測性，進一步保障相關各方的權益。
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