土地使用權同意書在我國法上定位為何？地主可以撤回同意嗎？
問題摘要：
土地使用權同意書本質上非物權設定之文件，而屬行政程序中之輔助證明文件，其效力原則上限於當事人間，無對抗第三人之效。但若有特別約定或後手明知並默認使用狀態者，法院可依誠信原則作例外認定，以防脫法行為並維護社會秩序與公共利益。土地使用權同意書因其性質屬無償借用且具特定目的，地主原則上有權收回同意，不得違反誠信原則。若借用人違反使用目的、擅自轉借或造成損害，地主可立即撤回；但若土地使用關係已延伸至公共利益層面，法院可能以誠信原則限制撤回效力。是以，欲避免爭議，雙方在簽署土地使用權同意書時，應明確約定使用期間、用途、是否得轉讓及撤回條件，並留存書面紀錄，以確保地主權利與使用人信賴利益之平衡，達到法律上穩定與實務上可行之雙贏局面。
律師回答：
土地使用權同意書的法律性質、效力及其對土地後手的拘束範圍，為實務上極具爭議的議題。此類同意書常見於建築開發、都市更新或合建分屋案件中，地主為讓起造人得以依法申請建造執照，須依法提出「土地權利證明文件」，若起造人非土地所有人，即須取得地主簽署的「土地使用權同意書」以作為主管機關審查的依據。然此種同意書是否能構成長期或永久使用土地之權利？在地主或土地移轉後是否仍有拘束力？
土地使用權同意書是土地所有權人基於信賴，允許他人於其土地上進行特定使用行為的書面文件，例如為申請建造執照、雜項執照或其他臨時性工程之目的出具的使用同意。其核心性質屬於民法上之「使用借貸契約」，即貸與人允許借用人無償使用其物，且通常具有「以特定目的使用」及「不可轉借他人」的限制。因此，當使用目的消失、期限屆滿或當事人間信賴關係破裂時，地主即有權收回其同意。
首先，依建築法第30條之規定，起造人申請建造或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。若地主出具的土地使用權同意書，係依主管機關印製格式填寫，且上載有「為申請建造、雜項執照特立此同意書為憑」、「本同意書應自同意日起一年內提出申請執照，逾期無效」等文字內容，可見此種同意書僅係為滿足行政程序上建照核發之要件，目的僅限於允許特定起造人在特定期間內使用土地申請建照及施工，並非出於讓與土地使用權或創設永久性權利之意思表示。若僅憑此類同意書，即認為起造人取得永久無償使用土地之權利，於法上難以成立。土地使用權之取得須有明確法律原因，若僅以行政用途之同意書作為依據，欠缺民法上契約之基礎與權源，依法不得推認其具有物權或長期使用效力。
「……為申請建造、雜項執照特立此同意書為憑」、「本同意書應從同意日起年內提出申請執照，逾期無效」等內容，似見上訴人與其他地主所出具之系爭土地使用權同意書，僅在同意沈德暢為申請建照或雜項執照及建築時，有權使用系爭土地而已，能否據以認定沈德暢有永久無償使用系爭土地之權利？（最高法院93年度台上字第1572號民事判決）。
使用借貸為無償契約，原屬貸與人與使用人間之特定關係，除當事人另有特約外，自無移轉其權利於第三人之可言（參見本院四十九年台上字第三八一號判例）（最高法院93年度台上字第1572號民事判決）。
此外，該判決更強調土地使用同意書多屬「使用借貸契約」性質，為民法第462條以下所定無償契約之一種，基於貸與人（地主）對借用人（起造人）之個人信賴所成立。依民法第467條第2項規定，借用人不得將使用物轉借他人，此即顯示使用借貸關係之專屬性與不可讓與性。
使用借貸為特定關係所生，除非另有特約，無移轉權利於第三人之可能。因此，若起造人後將建案或使用土地權利轉讓他人，未經地主同意，即屬無權使用，地主得依法請求拆屋還地。
上訴人明知系爭土地，其前手已出具土地使用同意書，將系爭土地提供訴外人幸城公司及購屋之被上訴人通行使用，復自前手受讓系爭土地之上訴人而言，自仍應受該土地使用權同意書之拘束，始足以維持法律秩序之安定性與公共利益，及避免系爭土地之前手以債權相對性為由，藉由迂迴移轉所有權登記之脫法行為，以達到系爭土地後手不受前手拘束之不當結果（最高法院98年度台上字第1424號民事判決）。
此種以使用借貸性質為基礎之見解，確立土地使用同意書「僅於當事人間有效」的基本原則。至於該案法院另指出，在合建契約情形下，地主與建商通常會於契約中約明房地如何分配，例如完工後由建商取得部分建物或特定基地使用權。若契約未明載土地分配方式或未約定建商得永久使用土地，法院不得僅憑建照申請文件推定其具有永久使用權。故合建契約之內容，才是決定土地使用權範圍的核心依據，而非單一土地使用同意書可獨立創設權利。法院並指出，原審若未詳加調查地主與建商間合建契約的具體內容，即逕以建照核發及設計圖為據，認為建商可取得該土地永久使用權，屬於速斷，違反審理完整義務。此判決揭示土地使用權同意書在民事關係上之效力僅屬輔助證明，非創設性文件。
按建築法第三十條規定，起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。倘上訴人及其他地主所出具之土地使用權同意書，係依主管機關印製提供之同意書填寫，而於其上載明「……為申請建造、雜項執照特立此同意書為憑」、「本同意書應從同意日起年內提出申請執照，逾期無效」等內容，似見上訴人與其他地主所出具之系爭土地使用權同意書，僅在同意沈德暢為申請建照或雜項執照及建築時，有權使用系爭土地而已，能否據以認定沈德暢有永久無償使用系爭土地之權利？非無疑義。其次，地主與建商訂立合建契約時，衡情無不在契約書上約明建物建築完成後如何分配房地。上訴人等地主與沈德暢間之合建契約就房地究作如何之分配？是否應於契約書中約定系爭土地於建物完成後分配予沈德暢，其始有系爭土地之使用權？原審未詳為調查，遽依被上訴人主張之台北市政府工務局核發之建築執照，及張珩建築師事務所規劃之「沈德暢等八名店鋪及集合住宅新建設計圖」所示，沈德暢依合建契約取得設計圖右下角之三角 形停車位空地，為被上訴人所不否認，且有沈德暢書立之同意書所載內容足憑，即認系爭土地為沈德暢依其與上訴人等地主所訂合建契約可分得之停車位空地。而無視上訴人已否認其事，於未究明上訴人等地主與建商沈德暢間就所完成之房地及系爭土地如何定其分配之約定前，所為不利於上訴人之判決，不無速斷。又使用借貸為無償契約，原屬貸與人與使用人間之特定關係，除當事人另有特約外，自無移轉其權利於第三人之可言（參見本院四十九年台上字第三八一號判例）。上訴人據此主張，縱沈德暢與林素如、林素如與新大公司、林素如與朱乾隆間均有系爭土地永久使用權之同意書屬實，然本於債之相對性原則，被上訴人尚無從對伊為任何之主張云云是否為不足取？原審就此重要之攻擊方法疏未表示其取捨意見，亦有判決不備理由之違法。
(最高法院93年度台上字第1572號民事判決)
其次，針對土地所有權移轉後，後手地主是否受前手所出具土地使用同意書拘束問題，提出重要見解。該案中，原地主陳石林曾與建商簽訂合建契約，明示無償提供土地供建商興建房屋、道路及公共設施使用，後土地多次移轉，最終由上訴人購得並主張被上訴人無權通行該道路。法院審理認為，從合建契約內容及整體開發計畫可見，該土地原即納入合建基地範疇，用以作為社區房屋住戶共同通行之道路，具有公共使用性質。且上訴人在購地時明知該土地上已鋪設道路、電纜、水管等設施，顯見其對土地使用情形早已知悉，仍主張該土地使用同意書對其不生效力，顯有違誠信原則與公共利益。法院因此認為，雖原則上土地使用同意書僅於當事人間有效，但若土地新所有人於購地時明知土地上已有基於該同意書形成之公共使用狀態，仍主張不受其拘束，則屬於違反誠信原則之行為，法院得依民法第148條規定限制其權利行使。
「上訴人明知系爭土地，其前手已出具土地使用同意書，將系爭土地提供幸城公司及購屋人通行使用，復自前手受讓土地之上訴人而言，自仍應受該同意書之拘束，以維護法律秩序安定性與公共利益，避免地主以債權相對性為由脫法規避。」此即代表實務上雖仍肯認土地使用同意書之債權性質，但於特殊情形下，得以誠信原則為例外，對土地後手發生拘束效力。法院並指出，地主行使所有權若以損害他人為主要目的，或違反社會公共利益，應予限制。換言之，土地使用同意書原則上不具物權效力，不能對抗第三人，但若土地後手購地時對既存使用狀態明知且長期默認，則可能構成誠信原則上之權利限制。
出具土地使用同意書，固僅於當事人間有其效力。土地買受者並不當然繼受其前手與土地使用者間之法律關係，原則上土地使用者不得執該關係主張其有使用系爭土地之權利。惟法院審理中尚應斟酌當事人間之意思、交易情形及使用土地之狀態等一切情狀，如認土地所有人行使所有權，違反誠信原則或公共利益或以損害他人為主要目的，仍應駁回其請求（最高法院98年度台上字第1424號民事判決）。
原審審理結果，以：上訴人主張其購買系爭土地，並於九十三年十二月六日登記為所有權人之事實，已據提出土地登記簿謄本為證，並為被上訴人所不爭執。然查訴外人福城公司與系爭土地之前手陳石林及訴外人王坤福等地主簽訂合建契約，訴外人陳石林同意提供系爭土地及其他周邊土地供訴外人福城公司興建房屋、綠地及道路，系爭土地供訴外人福城公司及幸城公司無償使用，據此興建彩色世界Ｌ、Ｏ、Ｎ、Ｐ棟、幸福華城Ｘ．Ｙ棟、森林國家、幸福華城等社區大廈，於系爭土地上開闢對外聯絡道路，及向台電公司、自來水公司、欣隆公司、中華電信公司申請埋設電纜、水管、電話線路、瓦斯管路、電桿等事實，有土地使用權同意書、合建房屋契約書、基隆市政府函在卷可稽，並經幸城公司代理人霍新亞陳述在卷。可見系爭道路乃合建時建商所鋪設者，並非被上訴人購買上開社區房屋後，為對外聯絡公路，而使用系爭土地鋪設系爭道路。次查，系爭土地原所有權人陳石林曾於八十七年間以買賣為原因，將系爭土地所有權移轉登記與訴外人周忠祿，周忠祿復於九十三年間以買賣為原因，將系爭土地所有權再移轉登記與陳石林，陳石林旋於同年間 (約僅隔二個月），又以買賣為原因，將系爭土地所有權移轉登記與上訴人。從系爭土地之移轉登記過程實已啟人疑竇，且買賣不動產非如同買賣日常生活用品，其價格不菲，衡情買受不動產，尤其是土地之人，必屬慎重，不可能會在不知土地占有情形及緣由之情況下輕率購買土地，則上訴人在向訴外人陳石林價購系爭土地時，就系爭土地係因陳石林與福城公司簽訂合建契約而將系爭土地及周邊其他土地供興建房屋銷售，而提供系爭土地供幸城公司及其購屋人通行使用之事，當知之甚稔，自難諉為不知。另查，訴外人陳石林等地主與福城公司簽訂合建契約約明，陳石林及其餘地主提供土地，訴外人福城公司提供全部建築資金，合作興建地下一樓地上十樓或地下一樓地上六樓之公寓式樓房之社區房屋，訴外人陳石林無償提供系爭土地作為合建房屋之道路用地，係本諸合建目的，提供之初顯有將系爭土地納入合建基地範疇，作為合建完成之社區房屋住戶通行使用，訴外人陳石林並依據合建契約分得興建完成之房屋，尚非單純無償借予訴外人幸城公司之使用借貸契約關係。且上訴人明知系爭土地，其前手已出具土地使用同意書，將系爭土地提供訴外人幸城公司及購屋之被上訴人通行使用，復自前手受讓系爭土地之上訴人而言，自仍應受該土地使用權同意書之拘束，始足以維持法律秩序之安定性與公共利益，及避免系爭土地之前手以債權相對性為由，藉由迂迴移轉所有權登記之脫法行為，以達到系爭土地後手不受前手拘束之不當結果。則被上訴人自得依該土地使用權同意書對上訴人主張通行權利。上訴人主張基於債權契約相對性，前開土地使用同意書之約定對其不生效力，其仍得以土地所有權人地位請求被上訴人給付通行系爭道路之償金，更有違誠實信用原則，殊非有據。末查，本件被上訴人非本於袋地通行權關係而使用系爭土地，上訴人自不得據此限縮被上訴人依上開土地使用權同意書所約定得通行系爭土地之範圍。上訴人主張被上訴人縱有權通行系爭土地，也應於通行必要之範圍內，擇其周圍地損害最少之處所及方法為之，即被上訴人通行之道路應縮減為三米，亦非有據。綜上所述，上訴人主張為無理由，不應准許，並說明其餘攻擊防禦方法不予審酌之理由，爰將第一審所為上訴人敗訴之判決予以維持，駁回上訴人之上訴。末按出具土地使用同意書，固僅於當事人間有其效力。土地買受者並不當然繼受其前手與土地使用者間之法律關係，原則上土地使用者不得執該關係主張其有使用系爭土地之權利。惟法院審理中尚應斟酌當事人間之意思、交易情形及使用土地之狀態等一切情狀，如認土地所有人行使所有權，違反誠信原則或公共利益或以損害他人為主要目的，仍應駁回其請求。本件上訴人以土地所有權人地位請求被上訴人給付通行系爭道路之償金，有違誠實信用原則等情，為原審所合法確定之事實，縱原審引用司法院大法官會議釋字第三四九號解釋理由有所不當，然依前說明，原審駁回上訴人之上訴，亦屬有據。
(最高法院98年度台上字第1424號民事判決)
土地使用權同意書在我國法律實務上之定位如下：
第一，土地使用同意書本質上屬「行政程序文件」，目的在於作為起造人申請建照時之土地權利證明文件，並非物權設定契約，通常不具獨立之民事效力。
第二，就私法關係而言，其多被認定為「使用借貸契約」，屬債之關係，效力僅限於當事人間，不得轉讓、繼承或對抗第三人。第三，除非契約另有明確約定（如合建契約中明定永久使用或轉讓），否則土地所有權移轉後，新地主不受拘束。
第四，惟於特殊情況下，若新地主明知土地上存在基於同意書之使用狀態，且長期未反對甚至受益於該使用，則法院得依誠信原則或公共利益考量，限制其返還請求權。
第五，若土地使用同意書內容僅載「為申請建造執照所需」及「一年內有效」等，顯示其效力為暫時性及行政用途，不能作為主張永久使用或地上權之依據。
第六，地主與建商間若另有合建契約，其對土地使用範圍與期限之約定，始為認定使用權之法律依據，而非同意書本身可單獨創設權利。
最後，從制度面觀之，土地使用同意書實際上介於行政法與民事法之間，其功能在行政法上為建照核發之必要文件，在民事法上則僅具輔助性證明力。法院對其效力之認定一方面強調債權相對性以維護私法自治原則，另一方面亦以誠信原則調整個案之不公平狀態，平衡土地所有權保障與社會公共利益。
實務上，若土地使用同意書內容未明定使用期間、轉讓條件或權利範圍，地主可隨時撤回同意，或於土地移轉後拒絕承認原使用關係；惟若土地已被實際開發使用，且後手地主購地時明知此情形，則可能被認為已承擔該使用狀態，法院於爭訟時將綜合考量交易習慣、土地利用情形與信賴保護原則為判斷基準。
究竟地主是否能收回土地使用權同意書所生之使用權，應視雙方法律關係性質而定，以下分層說明其法律依據、實務見解與具體操作原則。首先，從法律性質觀察，土地使用權同意書本質上並非物權設定契約，而屬債之關係。使用借貸契約係建立於貸與人與借用人之特定信賴基礎上，除非另有特約或貸與人明示同意，借用人不得將使用權讓與他人或擴張使用目的。因此，若起造人基於地主出具的同意書取得使用權，該權利不得轉讓予第三人。若未經地主同意即轉售房屋或移轉建案，則視為超越使用範圍，地主可依法撤回同意，並請求返還土地或拆除建物。土地使用權同意書通常僅限於允許起造人於特定期間內申請建照或施工使用，並非永久無償使用土地之權利。該案中地主於同意書上載明「為申請建造、雜項執照特立此同意書為憑」及「自同意日起一年內提出申請執照，逾期無效」等文字，法院認為此明顯顯示同意目的具體且限於申請執照階段，若使用人未於期間內完成建照程序，或將土地轉供他人使用，即違反原同意之範圍，地主當然得撤銷同意並請求返還土地。
若土地使用同意書係為建築管理程序所需文件，其效力原僅限於行政審查階段，地主於事後撤回並不影響其對私法上土地使用權之支配。實務上，除非同意書明確約定使用期限及續用條件，地主原則上得隨時收回其同意，尤其當借用人違反使用目的、擅自轉借、改建或影響土地安全時，更可立即撤回。
若土地使用權同意書之內容具有特別約定，如明示地主不得任意撤回，或雙方另立合建契約約定使用期間、報酬分配及建物所有權歸屬，則該使用同意即受契約拘束，地主不得隨意撤回。若地主已明知該土地依同意書被長期供建商及購屋人使用，且建案已完成並形成社區道路、管線、公共設施等長期公共使用情形，地主若事後以債權相對性為由主張撤回同意或要求拆除，則違反誠信原則及公共利益。此種情形下，地主的撤回權受誠信原則限制，不得以權利行使為主要損害他人目的。換言之，雖原則上地主可收回同意，但當使用關係已延伸至第三人並形成客觀社會利益時，法院會依誠信原則限制地主的撤回權，以維護法律秩序之安定性。實務上應注意，土地使用同意書若係用於申請建照之文件，其效力多屬暫時性；但若附有長期開發或合建內容，則應視整體契約內容判斷其可撤回與否。
地主是否得收回土地使用同意，須依雙方法律關係而定：若屬使用借貸，地主得因目的消滅、違約或急需而撤回；若為租賃關係，則須依租期終止或依法律事由解除；若為合建關係，則依契約約定執行。除契約另有拘束力外，土地使用同意書原則上不具永久效力，地主在信賴基礎消失或使用人違反約定時，皆得合法收回。惟若該同意已衍生長期公共使用、購屋人依信賴取得房產、社區已形成道路或公共設施等，法院將以誠信原則限制地主撤回權。
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