土地使用同意書是什麼？土地轉讓後是否可以對抗受讓人而主張繼續使用？

問題摘要：

土地使用同意書雖為建築法第30條所要求之建造執照附屬文件，具備一定行政功能，惟其法律性質屬債權性質的使用借貸契約，僅於當事人間生效。除非另行設定地上權或租賃權並完成登記，否則不得對抗土地受讓人或其他第三人。土地所有權人如將土地出賣或贈與他人，受讓人得依民法第767條請求拆除建物並返還土地。對起造人而言，若僅憑土地使用同意書而無其他權利保障，未來一旦土地權屬變動，建物將陷入無權占有之困境。因此，在簽訂土地使用同意書時，應審慎規劃權利結構，必要時以地上權或租賃契約登記保障使用權，以確保法律上之穩定性與對抗力。唯有如此，方能在合法基礎上興建與使用，避免日後遭受拆屋還地或損害賠償之風險。

 

律師回答：

土地使用同意書是我國建築及土地開發實務中極為常見且重要的文件之一，其核心目的在於使起造人於非自有土地上進行建築或使用時，得以取得土地所有權人之書面同意，作為申請建造執照或雜項執照時的合法依據。然而，該同意書的法律性質、效力範圍以及是否得對抗土地受讓人，長期以來均為實務上爭議焦點。將從民法、建築法及法院判決之角度，深入分析土地使用同意書之性質與其對抗效力之界限，以釐清其法律地位與實務風險。

 

依民法第66條第1項規定，不動產係指土地及其定著物。土地與房屋在法律上屬於不同的財產標的，兩者之所有權互不當然連動。換言之，縱使房屋所有人擁有建築物所有權，若其建築座落於他人所有土地之上，仍須具備合法使用土地之權源，例如所有權、租賃權、地上權或使用借貸等，否則即構成無權占有，土地所有權人得依民法第767條請求返還土地並拆除建物。因此，土地使用同意書便成為許多起造人或房屋所有人於非自有土地上使用時，最直接的法律依據。依

 

建築法第30條規定，起造人於申請建造執照或雜項執照時，應備具土地權利證明文件。若起造人並非土地所有人，則須提出土地使用同意書，證明土地所有人已同意起造人使用其土地進行建築或設施設置。該同意書內容通常包括土地座落地號、面積、使用目的、同意期限、雙方權利義務及其他附帶條款等。主管建築機關在審查建照時，僅就該同意書形式上是否具備土地所有權人簽章、地號一致、權屬明確為審查重點，而不會審查該文件背後的民事法律關係或權利性質，故其效力僅屬於「建築管理上之行政文件」，並非創設土地使用權之民事契約。最高法院及高等法院歷來判決均一致指出，土地使用同意書僅為建築管理上之必要文件，不足以證明起造人或房屋所有人對該土地具有合法使用權。

 

臺灣高等法院103年度重上字第436號判決...按土地使用同意書乃房屋、雜項工作物或其他供公眾使用建築物起造人於申請開發建築時，於基地非起造人所有時，由土地所有人或使用權人或管理人基於特定法律關係同意起造人使用其所有或管理之土地，而出具供起造人據以向主管建築機關申請建造執照或雜項執照之證明文件，其法律上之性質屬建築管理上之文件，亦即申請建築許可之必備文件，僅具有建築管理上之效力，對主管建築機關而言，並無審查其私權效果之權限，自亦不生私權確定之效果。故對於在他人所有之土地上興建房屋而主張具有合法之權利來源者，例如：買賣、贈與、使用借貸或租賃等原因關係者，仍應對於其所主張之各該原因關係，負舉證責任，是僅憑建築法令之土地使用同意書，並不足以證明各該合法原因關係存在。是上訴人所提之土地使用權同意書、該第478號建造執照、第1228號使用執照尚難以證明系爭232號1樓、4樓房屋具有合法占有使用基地之原因關係存在。 

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土地使用同意書乃起造人申請建照時所附之行政性文件，性質屬於建築管理上之事實行為，僅供主管機關審查用途，並不具備私法上設定地上權、租賃權或使用借貸之效力。主管機關亦無權審查私權效力，更無權認定土地使用權是否成立。因此，倘若建築完成後發生土地權屬糾紛，僅憑土地使用同意書不足以證明合法占有或使用權存在，仍須舉證具體之契約關係或權利來源，如租賃契約、地上權登記或使用借貸契約等。

 

從契約法角度觀察，土地使用同意書實質上可視為土地所有人允許他人使用其土地之「使用借貸契約」，屬於民法第482條以下規定的無償使用契約。該契約為債之關係，僅於當事人之間發生拘束力，並不具有物權效力，故不得對抗第三人。除非另行設定地上權或其他物權並完成登記，否則在土地所有權轉讓後，土地使用同意書對新買受人並無拘束力。最高法院112年度台上字第48號民事判決即指出，土地使用同意書僅為土地所有人允許特定人使用土地之債權契約，並非物權讓與或設定地上權，其效力限於契約當事人間，土地所有權人若將土地轉讓予他人，受讓人不受該同意書拘束，得依民法第767條請求拆除建物及返還土地。實務上亦有類似見解，土地使用同意書未經登記，不生對抗第三人之效力。此即顯示土地使用同意書僅具債權性質，不具物權效力。

 

土地使用同意書之效力問題，在房屋與土地分屬不同人所有之情形尤為重要。許多老舊社區、違章建物或民間自建房屋，其房屋係於借用他人土地上興建。雖地主曾出具土地使用同意書供起造人申請建照，但日後地主變更、繼承或出售土地時，新所有人並不受該同意拘束。若受讓人主張返還土地並要求拆除建物，原起造人或房屋所有人通常難以抗辯。法院多依「物權優於債權」原則，認為受讓人基於土地所有權得請求返還，除非房屋所有人能證明其已依法設定地上權或租賃權且已完成登記，否則即使有同意書亦難免敗訴。

 

再者，土地使用同意書在建築管理上雖具行政功能，但不得混同於土地權利設定文件。主管機關核發建造執照時，僅確認起造人已取得土地所有人同意建築之形式要件，並不表示起造人對該土地已取得永久使用權。倘若日後土地所有權人收回同意或轉讓土地，新所有人依法可主張土地返還，原建物若無法移轉土地權源，終將被視為無權占有。是以，土地使用同意書的效力終止時點通常隨同意期間屆滿、土地轉讓、契約終止或土地滅失而終止。

 

部分案件中，土地所有人雖未明示撤回同意，但如其已出售土地，則視同同意關係消滅，新所有人可拒絕繼續履行該借貸關係。除非同意書中有明確約定可對抗受讓人並經登記，否則仍不得對抗。實務上亦常見起造人主張其已依土地使用同意書建屋多年，且土地所有人未曾反對，即應視為地上權或租賃關係成立。土地使用同意書之性質不具物權創設效力，縱使房屋已建成並使用多年，仍屬無權占有。

 

除非有相對應之租金給付、期限約定或其他事實足以推定租賃關係，否則難以成立物權或準物權之保護。實務上確有地主收回土地並勝訴要求拆屋還地之案例，房屋所有人雖提出建照、使用執照及土地使用同意書，法院仍認為該同意書僅具行政用途，不足以作為合法使用基地之原因關係，命其拆除建物。從政策角度而言，土地使用同意書制度旨在兼顧行政審查效率與私法自治，主管機關無須深入審查民事權利狀態即可審核建照，以簡化行政程序。

 

然而，此制度亦造成部分民眾誤以為取得同意書即代表取得長期使用權，導致後續爭議。為避免誤解，應明確區分「建築管理效力」與「私法權利效力」之範圍。土地使用同意書在行政上僅具備供主管機關審查用途之功能，在私法上則為土地使用借貸之債權契約，效力僅限於雙方當事人。若土地所有人將土地轉讓，受讓人不受拘束，並可依法行使所有權排除權。若起造人欲確保使用權可對抗受讓人，應另行設定地上權或長期租賃權並辦理登記。依民法第758條規定，不動產物權變動須經登記方能生效，未登記者不生物權效力。

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