宗教建築物之土地利用與使用分區的關聯？

問題摘要：

我國宗教建築物之土地利用係都市計畫法、區域計畫法與建築法三法交錯運作之結果。都市土地須依都市計畫變更為宗教專用區，非都市土地則須依非都市土地使用管制規則變更為特定目的事業用地，程序包括興辦事業計畫、環境影響評估、水土保持計畫及雜項執照核發等。若未依法辦理即興建，除違反土地使用管制外，亦可能遭主管機關拆除或限期改善。宗教建築作為信仰活動之場所，其存在兼具文化、社會與歷史意義，政府在維護法制與促進宗教發展之間，應採取寬嚴並濟的態度，透過明確制度化之土地利用程序與輔導措施，保障宗教團體合理使用土地之權利，同時確保公共安全與環境永續，方能使宗教建築成為社會精神文化的基石，而非土地利用衝突的根源。

 

律師回答：

關於這個問題，宗教信仰自由是我國憲法第13條明文保障的基本權利，而宗教活動的實踐，除涉及信仰、儀式與教義外，更需要具體的物理空間作為信仰展現的載體，宗教建築物因此成為宗教活動的重要基礎。

 

然而，宗教建築物的興建與土地利用，涉及都市計畫法、區域計畫法、建築法、非都市土地使用管制規則、宗教團體法等多項法律規範，其性質既關涉公共利益與土地使用秩序，又觸及人民宗教自由的核心保障，如何在尊重宗教信仰與維護土地使用法制之間取得平衡，實為我國實務上長期爭論之焦點。首先，從都市土地的角度觀之，依都市計畫法第32條規定，都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況劃定其他使用區或特定專用區。

 

宗教建築物若設於都市計畫區內，除經規劃設置為宗教專用區者外，原則上不得於不符規定之使用分區內任意興建。例如高雄市都市計畫施行細則第18條將宗教專用區明確列為使用分區之一，故若寺廟、教堂等宗教設施座落於該分區，即屬合法使用；倘若原土地為住宅區、商業區或工業區，則須依都市計畫變更程序申請變更編定為宗教專用區後，方得興建宗教建築。倘若未依法變更即興建，除屬違反都市計畫法第38條規定之「特定專用區不得違反其特定用途」外，亦可能遭主管機關依第79條規定勒令停工或拆除。

 

以實務觀察，宗教建築多數興建於住宅區或風景區內，原因在於宗教活動與居住環境較為相容，且風景區地形多具幽靜氛圍，符合修行或禮拜需求。然而，即便位於住宅區，仍須符合建築使用項目分類，例如住宅區內可作宗教集會場所者，通常限於小型佛堂或講經處，且須符合防火、停車、噪音及公共安全等相關規範。若宗教建築規模較大、屬開放式信眾活動場所者，則多須劃為宗教專用區或文教區。

 

其次，在非都市土地範圍內之宗教建築利用問題更為複雜。依區域計畫法及非都市土地使用管制規則規定，非都市土地依使用性質分為特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區、森林區、山坡地保育區等，宗教建築原則上不得於農業區內直接設置，必須依第27-1條規定申請變更為特定目的事業用地。

 

此處的「特定目的事業用地」係指申請人擬具興辦事業計畫書，明定該宗教建築之用途、規模、交通影響及水土保持等內容，經縣（市）政府審查核准後，方可變更編定。變更過程中若涉及第一級或第二級環境敏感地區，尚須依第30條之1及第30條之3規定進行環境敏感地區查詢，並向內政部申請查詢結果通知書，每案需繳納新台幣五千五百元查詢費。若位於環境敏感地區，原則上不得進行開發或需經中央目的事業主管機關核准。

 

在申請程序方面，各縣市政府均訂有非都市土地申請變更為宗教使用事業計畫審查及管理要點，以桃園市為例，申請流程包括宗教興辦事業計畫、開發許可、水土保持計畫、環境影響評估、雜項執照及土地變更編定等階段。程序雖繁瑣，卻係為確保宗教用地開發符合區域計畫整體發展方向及環境永續原則。

 

若宗教團體於非都市土地上未經變更程序即擅自興建寺廟、教堂或禪修中心，屬於違章建築，依非都市土地使用管制規則第77條及建築法第97條規定，主管機關得命限期改善或拆除。政府曾於民國91年訂定「非都市土地申請變更作為宗教使用專案輔導合法化處理原則」，以輔導既有違規寺廟補辦合法程序，惟該原則已於106年停止適用，現行並無統一合法化機制，違建寺廟若欲轉為合法，須重新依前述規定申請變更編定。宗教用地若位於農業用地或山坡地，另須注意回饋金問題。依農業發展條例及山坡地保育利用條例規定，農業用地變更為非農業使用者，須繳納農業用地變更回饋金；若為山坡地開發，則須繳納山坡地開發利用回饋金，以作為環境保護及公共設施改善之用途。宗教團體於規劃宗教建築用地時，除應評估經費負擔外，亦須考量此類回饋金可能增加的開發成本。

 

再就宗教建築物的定義而言，依內政部宗教用地管理原則，宗教建築物係指供宗教活動使用之建築，包括神殿、佛堂、聖堂、講堂、禮拜堂、公所、廂房、藏經樓、鐘鼓樓、禪修中心、神職人員宿舍、香客大樓、會議室、餐廳等，凡直接與宗教活動相關者皆屬之。惟宗教建築物不得作為純商業用途或牟利之場地，否則違反宗教團體法第3條關於宗教活動公益性之規定。

 

實務上，部分寺廟以香客大樓名義經營旅館、餐飲等業務，若其收益非全數回饋宗教事業，可能構成違規使用，需依建築法及都市計畫法規定予以處理。宗教建築之合法使用，除須符合土地使用分區外，亦須依建築法第25條、第70條規定取得建造執照與使用執照。若係以公有土地為宗教用地，尚須經主管機關核准租用或讓售。

 

民間宗教團體若以借名或信託方式取得土地，仍應依信託法及宗教團體法辦理登記，以確保財產之透明與管理責任。宗教建築與公共安全密切相關，建築設計須符合建築技術規則之耐震、防火、避難及無障礙設施規定。特別是大型寺廟或教堂常舉行人數眾多之宗教活動，若未設置足夠疏散通道與消防設備，將對信眾安全構成重大威脅。主管機關可依消防法第6條及建築法第91條規定進行安全檢查，違反者除罰鍰外並得勒令停用。

 

從法律制度面觀察，宗教用地的管制在於確保土地開發之公平與秩序，並非對宗教自由的限制。司法院釋字第490號解釋亦指出，宗教自由固受憲法保障，但若宗教活動涉及公共安全、公共秩序或他人權利，國家得以法律加以合理限制。因此宗教團體欲興建宗教建築，仍須遵循都市計畫與建築管理制度，以維護整體社會公共利益。另一方面，主管機關在審查宗教用地申請時，應兼顧宗教信仰自由，避免以過度繁瑣之行政程序妨礙宗教事業之正當發展。未來可考慮建立統一之宗教用地審查指引，簡化變更程序，並設置專責窗口提供輔導，避免宗教團體因法規繁雜而誤觸法網。

-房地-都市計劃-土地使用分區

瀏覽次數：1