國有土地承租人有無土地法第104條優先承購權？

03 Feb, 2019

問題摘要：

國有土地在土地法第104條之適用，基地上的建物承租人在基地出售時享有與第三方相同條件下的優先購買權。對於基地與房屋分屬不同所有人且存在租賃關係的情況，房屋所有人也有相同的優先購買權，以促進房屋和基地所有權的合一，避免爭議。對於國有土地，其管理和處分受到國有財產法的規定。考慮到國有土地的重要性和公共利益，國有土地的處分需充分考慮公共利益。國有土地的管理和處分具有一定的裁量空間，以確保符合國土永續發展和公平正義的原則。在某些特殊情況下，例如國有土地因公共建設需要而被拆除，殘餘土地不能單獨用於建築時，原承租人可能不享有優先購買權。

律師回答：

關於這個問題，土地與房屋為個別之不動產，各得單獨為交易之標的，且房屋性質上不能與土地使用權分離而存在，亦即使用房屋必須使用該房屋之地基。國有土地與私有土地在法律上的不同處理方式，以及在國有土地處分時考量公共利益的重要性。對於涉及國有土地的租賃、出售和優先購買權等問題，需要依據國有財產法及相關規定來確定具體的法律適用與操作方式。

國有土地是國家重要的資產，屬於全體國民共有，其利用應以追求最大公共利益為核心目標。國有土地的角色不應僅僅視為政府財政工具，而應被更全面、多元地理解為促進都市與非都市空間公平正義分配，並推動國土整體永續合理發展的重要資源。因此，在國有土地的處分、管理及利用過程中，應充分考量其獨特角色與功能，避免簡化地將其與一般私有土地同等對待。

在管理和處分國有土地的過程中，需依據國有財產法的相關規定進行。雖然土地法作為一般管理、利用及課稅的基本法律，適用於未區分公私有的土地，但由於國有土地與一般私有土地在角色上存在根本差異，若國有財產法對國有土地的處分、利用另有特別規定時，是否仍應適用土地法便成為一個值得探討的問題。針對國有土地與上面的私有房屋在租賃、出售及優先購買權方面的適用情形。主要要點如下：

優先購買權的一般原則：

土地法第104條賦予基地上的建物承租人，在基地出售時，有與第三方相同條件下的優先購買權。這同樣適用於房屋所有人，如果房屋與基地屬於不同人所有，且存在租賃關係。這旨在讓房屋和基地的所有權合一，以促進經濟效益並避免紛爭。有一個概念先予以說明，租賃人之土地法第104條規定優先承購權，係指就租用基地出賣時，基地承租人享有與第三人相同條件優先承購的權利。房屋出賣時，基地所有權人有依同樣條件優先購買之權。係指房屋與基地分屬不同之人所有，房屋所有人對於土地並有租賃關係存在之情形而言（最高法院69年台上字第945號判例可資參照）。承租土地建築房屋之人，對於出租人出賣其土地時之優先購買權，具有相對的物權之效力（最高法院68年台上字第3141號）。

民法第426-2條明定租用基地建築房屋的承租人和基地所有人在特定情況下享有的優先購買權，目的是促進土地與房屋所有權的整合，減少不動產交易中的潛在糾紛。當出租人欲出售基地時，承租人享有依同樣條件優先購買的權利。同樣地，若承租人欲出售房屋，基地所有人也有相同的優先購買權。這項規定保障租賃雙方的合法權益，同時為不動產交易提供法律依據。

國有財產特別管理及處分規定

對於國有土地，其管理和處分遵循國有財產法的規定。國有土地被視為追求公共最大利益的重要資產，其非公用財產類的不動產出租、處分應充分考慮公共利益。

非公用財產類不動產出租

國有財產法第42條規定，非公用財產類不動產出租的相關事項，明確指出在哪些情況下可以直接出租，以及租賃契約的法律效力及管理方式。非公用財產類不動產通常應以標租的方式進行出租，以確保程序的公開性與公平性。然而，若符合特定條件，則可以直接出租而無需經過標租程序。這些條件包括以下幾種情形：第一，若不動產原有的租賃期限已屆滿，但距今未超過六個月，則可直接續租，避免租賃中斷可能導致的使用困難和資源浪費。第二，若不動產早在民國82年7月21日之前即已實際被使用，且使用人願意繳清歷年來應支付的使用補償金，則亦可逕行出租。此條款考量到歷史占用問題，旨在保障長期使用人的合法權益，同時確保國有財產的租金收入。第三，若不動產依法具備讓售條件，則其出租可以直接進行，簡化操作流程。同時，為保障租賃關係的合法性與確定性，法律要求非公用財產類不動產的出租必須以書面契約形式進行，且明確規定未以書面形式訂立的租賃協議無效。此規定旨在避免口頭協議可能帶來的糾紛，確保雙方權利義務的清晰與可追溯性。

非公用財產類不動產出售

國有財產法第49條，管理機構可以決定將非公用財產類不動產出售給實際使用者或與其有合併使用必要的鄰地所有者。本條明確規範非公用財產類不動產的處置方式。該類不動產若已存在租賃關係，可依條件讓售予直接使用人。讓售範圍由行政院另行訂定，目的是為確保符合公共政策及具體情境需求。此外，若非公用不動產經地方政府認定需與鄰接土地合併使用時，亦得讓售予具合併需求的鄰地所有權人。這些讓售事務由財政部國有財產局負責執行，進一步彰顯國有財產管理的專業性和效率性。

國有財產法第52-1條詳細列舉非公用財產類不動產得以專案核准讓售的特殊情況，包括使用他人土地之國有房屋、已出售但未售建築基地的國有房屋、共有不動產中的國有持分、整體開發範圍內的國有不動產，以及地目為「墓」且實際存在墳墓的土地等。除此之外，若某不動產因使用或位置特殊，且未涵蓋於前述情形中，亦可經專案報核財政部批准後讓售。

國有財產法第52-2條特別針對非公用財產類的不動產提出歷史性規範，凡在民國35年12月31日以前已供建築或居住使用的土地，若至今仍由直接使用人占用，則該使用人得於一定期限內向財政部國有財產局或其分支機構申請購買該土地。經核准後，其土地面積在500平方公尺以內部分，得以第一次公告土地現值計價。此條文反映對歷史占用情境的法律考量，並以實際行動保護長期使用人的合法權益，進而促進國有土地的合法化和規範化。

國有土地的管理、處分與利用有一定的裁量空間，以確保其處分與利用能夠符合國土的永續發展和公平正義的分配。國有財產法第49條賦予國有財產管理機關（如國有財產局）相當的裁量權，以評估和決定最適合的出售方式和對象。這種裁量權是基於對國有土地作為全民資產的特殊認識，其管理和使用不僅僅是財政收入的來源，還應當是推動社會、經濟及環境持續發展的工具。

針對已存在的不定期租賃關係，本條文要求承租人必須在規定期限內與管理機關訂立書面租賃契約。若承租人未能在規定期限內完成該程序，管理機關則有權終止租賃關係。此規定進一步保障不動產管理的規範性與透明度，並為管理機關提供相應的法律依據以終止不規範的租賃關係。

租賃是一種契約，需要雙方當事人的意思表示一致才能成立。即便滿足國有財產法的條件，租賃的成立仍需雙方同意。儘管有申請租用的權利，但國有財產管理機關（如國有財產局）保留對租賃申請的評估和批准權。這意味著，管理機關可以基於不同的考量因素（如公共利益或更有效的土地使用規劃）來斟酌是否批准租賃申請。

立法者方賦予國有土地之管理單位有一定之裁量空間，此與土地法第104條已明定優先保障租賃關係之承租人更屬不同

國有土地出租人已有拒絕成立租賃關係之權限。此按非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者，得逕予出租，亦為國有財產法第42條第1項第2款所明定。又按「租賃，係契約之一種，必須雙方當事人意思表示一致，始得成立。而國有財產，其非公用財產類之不動產而合於國有財產法第42條第1項第2款之規定，其實際使用人固非不得依該條款規定申請租用，惟既未強制國有財產之管理機關必須與之成立租賃。是故上訴人就系爭土地，縱合於上開條款規定得申請租用之條件，但被上訴人國有財產局仍非無斟酌准駁之權（最高法院69年台上字第3741號判決要旨參照）

國有財產法對於國有非公用土地的出售提供具體規定，則應優先適用這些特別規定而非一般的土地法。依特別法優先於普通法的原則，而不適用上開土地法及民法規定。即國有財產法第49條第1項明定：「非公用財產類之不動產，其已有租賃關係者，得讓售與直接使用人。」其中「直接使用人」並未等同於「承租人」，與土地法中規定的讓售對象有所不同。此外，第49條第3項進一步規定，非公用國有不動產亦可讓售予有合併使用必要的鄰地所有權人。第4項則規定，這兩類讓售事項均由財政部國有財產局負責辦理。上述條文中，「得讓售」的用詞表明，國有土地的讓售並非義務性行為，而是具有裁量空間的選擇性行為。同時，條文並未明確規定承租人或鄰地所有權人何者應為優先保障對象，而是賦予財政部國有財產局一定的裁量權，根據國有土地的利用目的，決定如何進行適切的處分。這樣的設計充分考量國有土地在公共利益上的特殊性，而與土地法第104條中明確保障承租人優先購買權的規定有所不同。

按國有土地係國家重要資產，為全民共有，國有土地之利用應以追求最大公共利益為依歸，國有土地之角色亦應被完整、多元地理解，其非政府單純之財政工具，而係具有促進都市及非都市空間之公平正義分配、國土整體永續合理發展之重要功能，是國有土地之處分、管理及利用，亦應考量上開國有土地之特殊角色，尚不宜與一般私有土地等同觀之。國有土地之管理、處分與利用，係依據國有財產法之相關規定，土地法係針對未區分公私有之土地為一般管理、利用、課稅之基本、普通規定，國有土地之角色既與一般私有土地並不相同，則國有土地之處分、利用，於國有財產法有特別規定時，是否仍應優先適用土地法，即有疑義。次觀國有財產法第49條第1項規定：「非公用財產類之不動產，其已有租賃關係者，得讓售與直接使用人」，法條文字並非規定讓售與「承租人」，此與土地法之規定並不相同。再觀國有財產法第49條第3項復規定國有非公用不動產亦得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人，並於第4項規定此二類讓售事項，均由財政部國有財產局辦理，可見法條本身就有租賃關係或鄰地合併使用必要之國有不動產其讓售事項，僅規定「得讓售」，而未明定區分何者為優先讓售對象，後於第4項規定此二類讓售均由財政部國有財產局辦理，應有授權財政部國有財產局就該讓售事項為符合國有土地利用目的之適切裁量之意，故未於法條內直接規定承租人或鄰地所有人何者為優先保障對象，此種規定方式顧及國有土地性質究與一般私有土地不同，國有土地之處分利用既有追求公共利益之特殊考量，故立法者方賦予國有土地之管理單位有一定之裁量空間，此與土地法第104條已明定優先保障租賃關係之承租人更屬不同。準此，國有財產法既就有租賃關係之國有非公用土地之出售為特別規定，而國有土地之特殊性亦如前述，則按特別法優先於普通法之原則，國有土地之處分、讓售應優先適用國有財產法（臺灣桃園地方法院民事判決98年度訴字第1290號）。

土地法第104條，當出租人決定出售租用的基地時，如果該地已建有房屋，基地的承租人有優先購買權。此規定旨在將土地與其上的建築物合歸一人所有，以提高經濟效用並減少爭議。

畸零地的處理：

當土地因為特定的公共工程（如道路開闢）被部分徵用，剩餘的土地如果無法獨立使用（成為畸零地），則該部分土地的承租人通常不會有優先購買權，因為無法在該地上重建房屋或進行其他有效使用。畸零地的處置通常會優先考慮鄰地所有者的合併使用需求，因為這能更有效地利用這些土地。如果鄰地所有者持有地方政府核發的畸零地合併使用證明書，則可能會優先獲得購買權。

土地法第104條規定的優先購買權，是為承租人能夠在出租人出售土地時，使基地與其上房屋合併歸於一人所有，從而實現土地與房屋的經濟效用並避免紛爭。然而，如果承租人在所承租的基地上並未建造房屋，或者建有的房屋因特殊情況（如開闢道路）被拆除，且剩餘土地無法再作為建築用地時，該承租人將無法再享有優先購買權。承租人原本在承租的國有土地上建有房屋，但該房屋已因開闢道路而拆除，剩餘的國有土地成為不能單獨供建築使用的畸零地。在這種情況下，參照上述判例的精神，該承租人對於國有土地的優先承買權不再適用。雖然「國有房屋與國有土地上非國有房屋毀損處理作業程序」第8點的規定，承租人可以申請購買該國有土地，但需要注意，該作業程序是以法規命令形式制定，並非具有法律效力的規定。因此，在涉及國有土地的出售時，需依照法律位階更高的規定處理。國有土地的處理應優先適用國有財產法及其施行細則。然而，當殘餘的國有土地已成為畸零地，且鄰地所有權人依照地方政府核發的畸零地合併使用證明書申請購買時，此類交易需依據建築法第45條第3項的規定。該條規定，畸零地可按其土地的當期公告現值讓售予鄰地所有權人。由於法律的位階高於行政命令，對於國有畸零地的處理應依照建築法第45條第3項辦理，而非僅作業程序進行處置。

承租國有土地上之私有房屋因開闢道路拆除，殘餘土地不能單獨供建築使用者，原承租人無優先承買權，即：「按最高法院65年台上字第530號判例謂：『土地法第104條係規定租用基地建築房屋之承租人，於出租人之基地出賣時，有優先購買權，其出租人於承租人之房屋出賣時，有優先購買權，旨在使基地與基地上之房屋合歸一人所有，以盡經濟上之效用，並杜紛爭，如基地承租人於基地上根本未為房屋之建築者，當無該條規定之適用。』本件承租人原於承租之國有土地上建有房屋；後因開闢道路而拆除，所餘之國有土地為不能單獨供建築使用之畸零地，承租人既無法重建房屋，則該國有土地出賣時，參照前開判例之意旨，承租人似無優先承買權可言。至於承租人依『國有房屋與國有土地上非國有房屋毀損處理作業程序』第8點規定，雖得申請承購該國有土地，惟該作業程序係法規命令，國有財產法暨其施行細則並無類似之規定，而該國有畸零地之鄰地所有權人持地方政府核發之畸零地合併使用證明書申請讓售該地，係依建築法第45條第3項之規定。由於法律位階高於命令，故本件國有畸零地似應依建築法第45條第3項之規定，准照該宗土地或相鄰土地當期公告土地現值讓售予鄰地所有權人。」（內政部78年1月24日台內地字第670333號函）。

這種做法的法律基礎和實踐運用，體現公共資產管理的彈性與審慎，確保國有財產被用於最符合公共利益的方式。在實際操作中，這也可能引發爭議，尤其是在租賃申請被拒絕的情況下，管理機關的決定可以是基於廣泛的政策考量而非僅僅符合申請者的要求。國有土地的處理方式需要考慮到其特殊性和公共利益，並遵循相關的法律規定。在處理國有土地的租賃、出售和優先購買權等問題時，需要國有財產法和相關規定來確定具體的法律適用和操作方式。