國有土地承租人有無土地法第104條優先承租權？

03 Feb, 2019

問題摘要：

國有土地與私有土地在法律上的不同處理方式，特別是在租賃、出售和優先購買權等方面的區別。以下是主要要點：根據土地法第104條，基地上的建物承租人在基地出售時享有與第三方相同條件下的優先購買權。對於基地與房屋分屬不同所有人且存在租賃關係的情況，房屋所有人也有相同的優先購買權，以促進房屋和基地所有權的合一，避免爭議。對於國有土地，其管理和處分受到國有財產法的規定。考慮到國有土地的重要性和公共利益，國有土地的處分需充分考慮公共利益。國有土地的管理和處分具有一定的裁量空間，以確保符合國土永續發展和公平正義的原則。在某些特殊情況下，例如國有土地因公共建設需要而被拆除，殘餘土地不能單獨用於建築時，原承租人可能不享有優先購買權。

律師回答：

關於這個問題，國有土地與私有土地在法律上的不同處理方式，以及在國有土地處分時考量公共利益的重要性。對於涉及國有土地的租賃、出售和優先購買權等問題，需要依據國有財產法及相關規定來確定具體的法律適用與操作方式。

承租土地建築房屋之人，對於出租人出賣其土地時之優先購買權，具有相對的物權之效力（最高法院68年台上字第3141號）。是以，此一規定固在在一般租賃關係具有物權效力，但在國有土地方面，是否仍具有同等效力？

針對國有土地與上面的私有房屋在租賃、出售及優先購買權方面的適用情形。主要要點如下：

優先購買權的一般原則：

土地法第104條賦予基地上的建物承租人，在基地出售時，有與第三方相同條件下的優先購買權。這同樣適用於房屋所有人，如果房屋與基地屬於不同人所有，且存在租賃關係。這旨在讓房屋和基地的所有權合一，以促進經濟效益並避免紛爭。

有一個概念先予以說明，租賃人之土地法第104條規定優先承購權，係指就租用基地出賣時，基地承租人享有與第三人相同條件優先承購的權利。房屋出賣時，基地所有權人有依同樣條件優先購買之權。係指房屋與基地分屬不同之人所有，房屋所有人對於土地並有租賃關係存在之情形而言（最高法院69年台上字第945號判例可資參照）。

國有土地的特殊情況：

對於國有土地，其管理和處分遵循國有財產法的規定。國有土地被視為追求公共最大利益的重要資產，其非公用財產類的不動產出租、處分應充分考慮公共利益。

根據國有財產法第49條，管理機構可以決定將非公用財產類不動產出售給實際使用者或與其有合併使用必要的鄰地所有者。這不僅提供了管理機構處理這些資產的彈性，也反映了立法者意圖讓國有土地的處分更符合綜合規劃和公共利益的目的。

國有土地出售給實際使用人的規定：

國有財產法第49條允許非公用財產類不動產的出售可以直接進行給實際使用人，而不僅限於承租人。這與土地法關於優先購買權的規定有所不同，顯示國有土地的處分考慮了更多的公共利益和特殊性。

國有土地出租的權限：

國有財產法第42條第1項第2款規定，在特定條件下，如物業已被實際使用且使用者願意繳清所有歷年的使用補償金，這些使用者可以直接申請租用該土地。這意味著，如果這些條件被滿足，租用申請應當被批准。

國有土地的裁量權：

國有土地的管理、處分與利用有一定的裁量空間，以確保其處分與利用能夠符合國土的永續發展和公平正義的分配。

國有財產法第49條賦予了國有財產管理機關（如國有財產局）相當的裁量權，以評估和決定最適合的出售方式和對象。這種裁量權是基於對國有土地作為全民資產的特殊認識，其管理和使用不僅僅是財政收入的來源，還應當是推動社會、經濟及環境持續發展的工具。

租賃是一種契約，需要雙方當事人的意思表示一致才能成立。即便滿足了國有財產法的條件，租賃的成立仍需雙方同意。儘管有申請租用的權利，但國有財產管理機關（如國有財產局）保留對租賃申請的評估和批准權。這意味著，管理機關可以基於不同的考量因素（如公共利益或更有效的土地使用規劃）來斟酌是否批准租賃申請。

特殊情況下的優先購買權缺失：對於因公共建設需要而被拆除的私有房屋所在的國有土地，原承租人可能不享有優先購買權，特別是當剩餘土地無法獨立用於建築時。

這些條款和規定反映了國有土地與私有土地在法律上的不同處理方式，以及在國有土地處分時考量公共利益的重要性。對於涉及國有土地的租賃、出售和優先購買權等問題，需要依據國有財產法及相關規定來確定具體的法律適用與操作方式。

國有財產的管理和出租有其特定規範，主要受國有財產法的規定。這裡涉及的是國有財產法第42條，它涵蓋了非公用財產類不動產的出租條件和程序。具體到你提到的情境：

國有土地出租人已有拒絕成立租賃關係之權限。此按非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但民國82年7 月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者，得逕予出租，亦為國有財產法第42條第1 項第2 款所明定。又按「租賃，係契約之一種，必須雙方當事人意思表示一致，始得成立。而國有財產，其非公用財產類之不動產而合於國有財產法第42條第1 項第2 款之規定，其實際使用人固非不得依該條款規定申請租用，惟既未強制國有財產之管理機關必須與之成立租賃。是故上訴人就系爭土地，縱合於上開條款規定得申請租用之條件，但被上訴人國有財產局仍非無斟酌准駁之權（最高法院69年台上字第3741號判決要旨參照）

有特別法規定的情況下，如國有財產法對於國有非公用土地的出售提供了具體規定，則應優先適用這些特別規定而非一般的土地法。這體現了特別法優先於普通法的原則，也是法律適用時考量法律規範層次和專門性的一個例證。這些規定顯示，國有土地的管理不只是經濟問題，更是政策、社會正義和公共利益的交織體。管理這些資產的方式應該反映出對土地資源可持續使用的責任和對公共利益的最大化追求。

按國有土地係國家重要資產，為全民共有，國有土地之利用應以追求最大公共利益為依歸，國有土地之角色亦應被完整、多元地理解，其非政府單純之財政工具，而係具有促進都市及非都市空間之公平正義分配、國土整體永續合理發展之重要功能，是國有土地之處分、管理及利用，亦應考量上開國有土地之特殊角色，尚不宜與一般私有土地等同觀之。國有土地之管理、處分與利用，係依據國有財產法之相關規定，土地法係針對未區分公私有之土地為一般管理、利用、課稅之基本、普通規定，國有土地之角色既與一般私有土地並不相同，則國有土地之處分、利用，於國有財產法有特別規定時，是否仍應優先適用土地法，即有疑義。次觀國有財產法第49條第1 項規定：「非公用財產類之不動產，其已有租賃關係者，得讓售與直接使用人」，法條文字並非規定讓售與「承租人」，此與土地法之規定並不相同。再觀國有財產法第49條第3 項復規定國有非公用不動產亦得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人，並於第4 項規定此二類讓售事項，均由財政部國有財產局辦理，可見法條本身就有租賃關係或鄰地合併使用必要之國有不動產其讓售事項，僅規定「得讓售」，而未明定區分何者為優先讓售對象，後於第4 項規定此二類讓售均由財政部國有財產局辦理，應有授權財政部國有財產局就該讓售事項為符合國有土地利用目的之適切裁量之意，故未於法條內直接規定承租人或鄰地所有人何者為優先保障對象，此種規定方式顧及國有土地性質究與一般私有土地不同，國有土地之處分利用既有追求公共利益之特殊考量，故立法者方賦予國有土地之管理單位有一定之裁量空間，此與土地法第104 條已明定優先保障租賃關係之承租人更屬不同。準此，國有財產法既就有租賃關係之國有非公用土地之出售為特別規定，而國有土地之特殊性亦如前述，則按特別法優先於普通法之原則，國有土地之處分、讓售應優先適用國有財產法（臺灣桃園地方法院民事判決98年度訴字第1290號）。

優先承購權：

根據土地法第104條，當出租人決定出售租用的基地時，如果該地已建有房屋，基地的承租人有優先購買權。此規定旨在將土地與其上的建築物合歸一人所有，以提高經濟效用並減少爭議。

畸零地的處理：

當土地因為特定的公共工程（如道路開闢）被部分徵用，剩餘的土地如果無法獨立使用（成為畸零地），則該部分土地的承租人通常不會有優先購買權，因為無法在該地上重建房屋或進行其他有效使用。

法律與命令的位階問題：

在這種情況下，根據國有財產法和建築法的相關條款，畸零地的處置通常會優先考慮鄰地所有者的合併使用需求，因為這能更有效地利用這些土地。如果鄰地所有者持有地方政府核發的畸零地合併使用證明書，則可能會優先獲得購買權。

承租國有土地上之私有房屋因開闢道路拆除，殘餘土地不能單獨供建築使用者，原承租人無優先承買權，即：「按最高法院65年台上字第530號判例謂：『土地法第104條係規定租用基地建築房屋之承租人，於出租人之基地出賣時，有優先購買權，其出租人於承租人之房屋出賣時，有優先購買權，旨在使基地與基地上之房屋合歸一人所有，以盡經濟上之效用，並杜紛爭，如基地承租人於基地上根本未為房屋之建築者，當無該條規定之適用。』本件承租人原於承租之國有土地上建有房屋；後因開闢道路而拆除，所餘之國有土地為不能單獨供建築使用之畸零地，承租人既無法重建房屋，則該國有土地出賣時，參照前開判例之意旨，承租人似無優先承買權可言。至於承租人依『國有房屋與國有土地上非國有房屋毀損處理作業程序』第8點規定，雖得申請承購該國有土地，惟該作業程序係法規命令，國有財產法暨其施行細則並無類似之規定，而該國有畸零地之鄰地所有權人持地方政府核發之畸零地合併使用證明書申請讓售該地，係依建築法第45條第3項之規定。由於法律位階高於命令，故本件國有畸零地似應依建築法第45條第3項之規定，准照該宗土地或相鄰土地當期公告土地現值讓售予鄰地所有權人。」（內政部78年1月24日台內地字第670333號函）。

總的來說，這種做法的法律基礎和實踐運用，體現了公共資產管理的彈性與審慎，確保國有財產被用於最符合公共利益的方式。在實際操作中，這也可能引發爭議，尤其是在租賃申請被拒絕的情況下，管理機關的決定可以是基於廣泛的政策考量而非僅僅符合申請者的要求。

國有土地的處理方式需要考慮到其特殊性和公共利益，並遵循相關的法律規定。在處理國有土地的租賃、出售和優先購買權等問題時，需要根據國有財產法和相關規定來確定具體的法律適用和操作方式。