認識土地徵收程序

17 Oct, 2016
認識土地徵收程序

 

我們想讓你了解的是

 

土地徵收涉及國家強制取得人民土地所有權之問題,因此需要在公益與人民財產保障間加以衡量,關於土地徵收,在土地徵收條例通過後,關於土地徵收,祇有在其他法律該條例沒有特別規定時始能加以適適,然關於土地徵收,土地法可提供基本之認知,如國家可因公共事業之需、國家經濟政策等公益之理由,依法定程序加以徵收並給予適當之補償,對於土地徵收程序,應有了解之必要。

土地徵收涉及國家強制取得人民土地所有權之問題,因此需要在公益與人民財產保障間加以衡量,關於土地徵收,在土地徵收條例通過後,關於土地徵收,祇有在其他法律該條例沒有特別規定時始能加以適適,然關於土地徵收,土地法可提供基本之認知,如國家可因公共事業之需、國家經濟政策等公益之理由,依法定程序加以徵收並給予適當之補償。

 

依土地徵收條例第3條規定,國家因公益需要,興辦國防、交通公用等事業,得徵收私有土地;但徵收之範圍,應以其事業所必須者為限。又依土地徵收條例第1條第2項:「土地徵收,依本條例之規定,本條例未規定者,適用其他法律之規定。」及第3項:「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者,優先適用本條例之規定,是以關於土地徵收程序、微收補償標準自應優先適用土地徵收條例規定。又土地徵收,因涉及人民財產權之剝奪,自應嚴格遵守法定正當程序,否則將可能因徵收程序不合法導致徵收行為無效。

 

土地徵收有下列五點特徵:(一)徵收主體:國家才能擔任徵收權之主體,發動徵收程序。(二)公共事業需要:需具有公共性與公益性。(三)對於人民財產權剝奪:財產權包含土地及土地改良物之所有權及他項權利。(四)經由法定程序:需符合正當法律程序。(五)給予合理或相當補償:土地徵收對被徵收土地之所有權人係為公共利益所受特別犧牲,應於相當期限內給予合理補償(司法院釋字第425號解釋)。

 

司法院釋字第409 號解釋:人民之財產權應受國家保障,惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地,此觀憲法第二十三條及第一百四十三條第一項之規定自明。徵收私有土地,給予相當補償,即為達成公用需要手段之一種,而徵收土地之要件及程序,憲法並未規定,係委由法律予以規範,此亦有憲法第一百零八條第一項第十四款可資依據。土地法第二百零八條第九款及都市計畫法第四十八條係就徵收土地之目的及用途所為之概括規定,但並非謂合於上述目的及用途者,即可任意實施徵收,仍應受土地法相關規定及土地法施行法第四十九條比例原則之限制。是上開土地法第二百零八條第九款及都市計畫法第四十八條,與憲法保障人民財產權之意旨尚無牴觸。然徵收土地究對人民財產權發生嚴重影響,法律就徵收之各項要件,自應詳加規定,前述土地法第二百零八條各款用語有欠具體明確,徵收程序之相關規定亦不盡周全,有關機關應檢討修正,併此指明。

 

實務上常見需用土地人為應付法定協議程序規定,僅形式地進行之。對此,行政法院判決認為流於形式,不符合正當法律程序之協議程序為違法。相關程序,如舉行公聽會、興辦之事業計畫報請目的事業主管機關許可。地上物查估。召開土地或土地改良物取得協議說明會。擬具徵收計畫書。陳報內政部核准徵收。徵收公告及通知。發放補償費。未領補償費繳存土地徵收補償費保管專戶保管。辦理徵收土地之產權移轉登記。徵收成果備案。

 

前置程序

一、土地徵收前應先協議價購

 

土地徵收條例第11條:「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前,除國防、交通或水利事業,因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外,應先與所有權人協議價購或以其他方式取得;所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者,始得依本條例申請徵收。前項協議之內容應作成書面,並應記明協議之結果。如未能達成協議,應記明未達成協議之理由,於申請時送交中央主管機關。第一項協議價購,依其他法律規定有優先購買權者,無優先購買權之適用。第一項協議價購,應由需用土地人依市價與所有權人協議。前項所稱市價,指市場正常交易價格。」

 

按協議價購是土地徵收之必須先行程序,協議不成後,需用土地機關才能以徵收方式取得土地。若對價購契約有所紛爭,究竟應向哪個法院起訴,涉及價購契約的性質究竟是行政契約?還是私法契約?鑒於土地徵收條例第11條所定,協議價購應由需用土地人依市價與所有權人協議,故需用土地人應參考政府公開資訊、不動產仲介業相關資訊或委由不動產估價師查估之市價資訊等資料,取得各項市價資訊,並綜合評估後,確實與所有權人進行協議。

 

法院實務有認為需地人所為之價購,係以達成行政目的而依上開法條之規定,在徵收前所作之價購,則其價購即應屬行政契約,故應向行政法院起訴。雖另有見解認為以協議價購契約,係需用機關向土地所有權人購買土地,性質應屬民法上之買賣契約,故應向普通法院起訴。目前實務上針對價購契約之紛爭,多向行政法院起訴,顯然較為傾向第一個見解。蓋法定協議具公共目的性;且協議之進行,往往是在徵收申請之際,實具替代徵收處分性質;以及土地所有權人未與需用土地人處於對等地位,私法自治、契約自由原則於協議時往往為假象等理由,認為採公法契約之見解為宜。

 

二、土地徵收計劃許可前舉行公聽會

 

於徵收計畫確定前,應聽取土地所有權人及利害關係人之意見,俾公益考量與私益維護得以兼顧,且有促進決策之透明化作用。踐行宣導及溝通程序,聽取民眾意見,廣納各界建議,並作成適當之處理(釋字第490號解釋)。

 

土地徵收條例第10條第2項、第3項及第4項:「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前,應舉行公聽會,聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者,不在此限。特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者,若有爭議,應依行政程序法舉行聽證。需用土地人興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者,除有第二項但書情形外,應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前,先舉行公聽會。」至都市計畫劃設之公共設施用地,於都市計畫公開展覽期間已舉行說明會,依內政部八十九年三月二十七日台(八九)內地字第八九○四五四九號函之規定免附公聽會紀錄。如有符合申請土地徵收注意事項第貳、八(十七)規定者得免舉行,依99年12月29日台內地字第0990257693號令訂定「申請徵收前需用土地人舉行公聽會與給予所有權人陳述意見機會作業要點」。

 

三、徵收補償市價查估

 

土地徵收條例第30條規定:「被徵收之土地,應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地,應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。前項市價,由直轄市、縣(市)主管機關提交地價評議委員會評定之。各直轄市、縣(市)主管機關應經常調查轄區地價動態,每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度,作為調整徵收補償地價之依據。前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法,由中央主管機關定之。」內政部地政司依據上開規定訂定「土地徵收補償市價查估辦法」。土地徵收條例修正條文明定市價查估由縣市府地政單位,也可委託估價師進行查估。未來市價查估單位將需依「土地徵收補償市價查估辦法」進行徵收市價之查估。

 

土地徵收條例關於徵收補償採相當補償原則;且行政法院判決雖亦認為憲法係採相當補償原則。依法作為土地徵收補償基準之公告土地現值,其評定依據為地價調查估計規則;但該規則係由土地法施行法所授權訂定,而非規定公告土地現值之平均地權條例及土地徵收條例所授權訂定,故依該規則評定公告土地現值,並以之作為土地補償之基準,現行土地徵收條例係將徵收處分與補償處分,分別由內政部及直轄市或縣(市)政府為之。且另一方面,其亦對於土地徵收另設有異議及復議之救濟途徑,使人民權利保護受到阻延。

 

徵收之申請及核准

需用土地人辦理土地協議價購說明會,而協議不成呈報徵收,並進行地上物調查勘測,而向主管機關陳報徵收計畫書,即依土地徵收條例第10條第1項:「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者,於申請徵收土地或土地改良物前,應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。」是需用土地人興辦之事業計畫報請目的事業主管機關許可」(此與土地法第211條規定相同),又依同條例第13條規定:申請徵收土地或土地改良物,應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書,並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖,送由核准徵收機關核准,並副知該管直轄市或縣(市)主管機關。」

 

用地範圍勘選,以事業所必須者為限核實按事業性質及實際需要,勘選適當用地位置及範圍。徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內,應就損失最少之地方為之。特定農業區農牧用地,除零星夾雜難以避免者外,不得徵收。優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。涉及原住民土地之徵收,應徵得中央原住民族主管機關之書面同意。勘選用地屬都市計畫範圍內得徵收之私有土地,應再檢視需用土地位置之適當性及必要性。屬非都市土地範圍者,應儘量避免下列土地:耕地。建築密集地。文化保存區位土地。環境敏感區位及特定目的區位土地。現供公共事業使用之土地或其他單位已提出申請徵收之土地(徵收土地範圍勘選作業要點)。

 

徵收計劃書必須詳細記載,1、徵收土地或土地改良物原因。2、徵收土地或土地改良物所在地範圍及面積。3、興辦事業之種類及法令依據。4、興辦事業計畫之必要性說明。5、與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形。6、公益性及必要性評估報告。7、土地使用之現狀及其使用人之姓名、住所。8、土地改良物情形。9、一併徵收之土地改良物。10、四鄰接連土地之使用狀況及其改良情形。11、徵收土地區內有無古蹟、遺址或登錄之歷史建築,並註明其現狀及維護措施。12、舉行聽證、公聽會、說明會之情形,並應檢附會議紀錄及出席紀錄。13、土地或土地改良物所有權人或管理人之姓名、住所。14、被徵收土地之使用配置。15、興辦事業概略及其計畫進度。16、應需補償金額總數及其分配。17、準備金額總數及其來源。18、涉及原住民土地之徵收,應檢附中央原住民族主管機關之書面同意文件。19、安置計畫。如僅申請徵收土地改良物,得免記明前項第九款及第十四款事項(同條例第13之1)。並經由中央主管機關核准之(同條例第14條)。依土地徵收條例第2條規定,本條例所稱主管機關:在中央為內政部;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府。

 

徵收公告及通知

內政部於核准徵收土地或土地改良物後,應將原案通知該管直轄市或縣(市)主管機關辦理公告,並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人(公告之期間為三十日,同條例第17條、第18條)。

 

而徵收公告效力有:1、公告後增加改良物之限制(土地法第232條)。2、需有土地於公告發出後土地實施調查或勘測工作(土地法第230條)。3、被徵收土地或土地改良物,除在公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得所有權或他項權利,並於公告期間內申請登記,及共有分管耕地,因部分被徵收而土地所有權人在徵收補償地價發給完畢前或核定發給抵價地前,申請共有物分割登記或應有部分交換移轉登記者外,自徵收公告之日起不得分割、合併、移轉或設定負擔(土地徵收條例第23條)。4、需用土地人應俟補償費發給完竣或核定發給抵價地後,始得進入被徵收土地內工作。但國防、交通及水利事業,因公共安全急需先行使用者,不在此限(土地徵收條例第27條)。

 

徵收補償給付及徵收完成

一般徵收之補償包括地價補償、改良物補償、土地改良費用補償、合法營業損失之補償、遷移費。

此外,對於徵收公告1年前有居住事實之低收入戶或中低收入戶人口,因其所有建築改良物被徵收,致無屋可居住者,或情境相同經直轄市或縣(市)政府社會工作人員查訪屬實者,需用土地人應訂定安置計畫。

 

土地法第233條:「征收土地應補償之地價及其他補償費,應於公告期滿後十五日內發給之」。因此行政機關應於公告期滿後十五日發放各項補償費(土地徵收條例第20條),被征收土地之所有權人,對於其土地之權利義務,於應受之補償發給完竣時終止,在補償費未發給完竣以前,有繼續使用該土地之權(土地法第235條)。並處理異議案件,並將未領補償費存入土地徵收補償費保管專戶保管,並地上物拆遷,辦理徵收土地之產權移轉登記(參見土地法第234條)。依行政法院61年判字第223號判例:經中央主管機關核准的徵收案或撤銷徵收後,不適用一事不再理之限制,得另行依法徵收。

 

殘餘土地及建築改良物一併徵收

人民得主動請求土地徵收之情形,約有以下幾種:(一)有下列情形,所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣市主管機關申請一併徵收,逾期不予受理1.徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整,致不能相當之使用〈土地法第217條〉2.徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用(二)需用土地人因興辦事業,需穿越私有土地之上空或地下,準用徵收規定取得地上權。如致不能相當之使用,土地有權人得自施工之日起至完工後一年內,請求需用土地人徵收土地所有權。(三)國家因興辦臨時性之公共建設工程,徵用私有土地或土地改良物。另土地上之改良物亦應一併徵收但下列情形之一者,不在此限:1、改良物所有人要求取回,並自公告期滿之日起十五日內自行遷移者。2、墳墓及其他紀念物必須遷移者。3、建築改良物依法令規定不得建造者。4、農作改良物之種類、數量顯與正常種植情形不相當者,其不相當部分。5、其他法律另有規定者。〈土地法第215條參照〉

 

土地徵收時,其土地改良物依法應一併徵收。然行政法院判決傾向認為,土地改良物一併徵收,祇要於土地徵收之計畫使用年限內為之,即於法無違。因常有所擬興辦之公共事業不具急迫性,卻先行徵收土地,時隔多年後,始另行為地上改良物徵收之情事。其成因,實因實務上對於徵收土地之計畫使用期限認定過於寬鬆所致。基於財產權保障,認為土地改良物之一併徵收時間,於都市計畫地區,如距土地徵收時間逾五年者;於都市計畫地區外,距土地徵收時間逾三年者,均應解為與一併徵收規定意旨有違。

 

土地徵收救濟方式

區分為核准徵收處分和補償處分,說明如下:

 

核准徵收處分:

 

依最高行政法院101年判字第953號判決,土地徵收,乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害,係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施,故其徵收,除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外,並應符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則,俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。故徵收必須符合比例原則及公益原則,依土地徵收條例第3條之2、第13條第2項規定,需用土地人興辦事業徵收土地時需評估興辦事業之公益性及必要性。

 

補償處分:

 

依土地徵收條例第30條規定,徵收補償應按照徵收當期之市價補償,在都市計畫區內之公共設施保留地,應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。徵收補償市價係依土地徵收補償市價查估辦法查估並由直轄市、縣(市)主管機關提交地價評議委員會評定。

 

依土地徵收條例第22條規定,權利關係人對於公告事項有異議者,得於公告期間內向該管直轄市或縣(市)主管機關以書面提出。該管直轄市或縣(市)主管機關接受異議後應即查明處理,並將查處情形以書面通知權利關係人;對於徵收補償價額有異議者,得於公告期間屆滿之次日起三十日內以書面向該管直轄市或縣(市)主管機關提出異議,該管直轄市或縣(市)主管機關於接受異議後應即查明處理,並將查處情形以書面通知權利關係人,權利關係人對於前項查處不服者,該管直轄市或縣(市)主管機關得提請地價評議委員會復議,權利關係人不服復議結果者,得依法提起行政救濟。權利關係人不服查處結果,依最高行政法院98年6月庭長法官聯席會議決議意旨,不得未經申請復議即逕提訴願;又若主管機關怠為復議處理,則可依訴願法第2條規定提起訴願。


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