違章工廠產生由來？應該如何處理？
18 Mar, 2025
問題摘要：
政府對於違章工廠的處理政策，已由過去的放任，轉向積極管理與輔導，並透過納管、改善計畫、特定工廠登記、土地變更等措施，期望能在經濟發展與環境保護之間取得平衡。然而，對於未來仍無法合法化的工廠，政府將採取更嚴格的執法措施，確保產業發展符合社會整體利益。對業者而言，在此過程中應審慎評估是否應投入成本改善工廠設施，以取得合法經營資格，或另尋合適地點進行搬遷，以確保長遠經營的穩定性。
律師回答：
關於這個問題，在民國70、80年代，台灣經濟起飛，全國各地掀起「客廳即工廠」的製造模式，加速台灣製造業發展，雖然這種經濟模式為台灣帶來豐厚收益，卻也使整體社會付出慘痛代價。多年來，許多違章工廠（未登記工廠）因未合法登記，導致政府相關單位難以有效管理，進而衍生出環保、衛生、消防、工安等事故層出不窮，甚至造成產業間合法與不合法工廠之間的不公平競爭，影響產業發展的平衡。
為解決此問題，政府於民國89年制定工廠管理輔導法（工輔法），目的在於輔導違章工廠納入管理，確保符合環境保護與公共安全等規範。工輔法的制定並非為直接取締違章工廠，而是希望透過臨時工廠登記制度，使違章工廠有時間逐步改善，邁向合法化。
然而，隨著工輔法每三年延長，違章工廠的數量不減反增，政府於108年7月24日修正工輔法，並於109年3月20日正式施行，針對全國未登記工廠採取「全面納管、就地輔導」原則，輔導105年5月19日前屬低污染的既有未登記工廠，要求其在修法施行日起2年內完成納管，3年內提出改善計畫，改善完成後可取得特定工廠登記，有效期限20年，而對於非低污染工廠，則輔導轉型、遷廠或關廠。隨著111年3月19日納管期限到期，全國約3.3萬家違章工廠申請納管，踏上轉型改善之路，然而仍有約2,000家違章工廠未申請納管，將面臨斷水斷電的退場機制。
然而，這3.3萬家已納管業者並非「就地合法」，仍需於112年3月19日前提出工廠改善計畫，經當地縣市政府主管機關審查核准後，兩年內完成施工改善，才能申請取得特定工廠登記，若未於期限內提出改善計畫，或改善計畫未能獲得核准，同樣將面臨斷水斷電的窘境。
依據工廠管理輔導法第28-10條，政府針對取得特定工廠登記的業者，將依特定條件辦理土地變更，包括群聚地區可優先採新訂都市計畫或開發產業園區方式處理，非都市計畫區工廠可申請特定工廠使用地證明書辦理土地變更，但須繳交回饋金予地方政府，作為農業發展基金。主管機關也可向申請人收取審查費。
違章工廠的問題由來已久，主要源於台灣經濟起飛時期，許多中小企業為降低成本，在未經合法登記的土地上設置工廠，導致大量未登記工廠的出現。由於這些工廠未受政府有效監管，衍生出環保污染、工安事故、消防安全問題，甚至影響土地使用規劃及城鄉發展。為處理違章工廠的問題，政府於民國89年制定工廠管理輔導法（簡稱工輔法），並在108年7月24日進一步修法，要求所有未登記工廠必須納入管理，區分為低污染與非低污染工廠，並給予一定期限輔導業者合法化。
工廠管理輔導法第28-1條規定，對於105年5月20日後新增的未登記工廠，政府將依法立即停止供電、供水，並進行拆除；至於105年5月19日以前既有的未登記工廠，則依污染程度採取不同的管理方式。對於非低污染的未登記工廠，政府將訂定輔導期限，協助業者轉型、遷廠或關廠，若業者拒不配合，將依法停止供電、供水並拆除。而低污染的既有未登記工廠，則要求業者於法定期限內提出納管申請及改善計畫，若未申請或未依規定改善，同樣將面臨斷水斷電與拆除的處分。
為全面掌握未登記工廠的狀況，工輔法第28-2條要求各地方政府於108年6月27日修法施行日起六個月內，提出未登記工廠的管理輔導計畫，經中央主管機關核定後執行。該計畫內容應包含新增與既有未登記工廠的調查結果、處理方式及其他輔導措施，若地方政府未依規定執行，中央可減少或停止相關補助款。工輔法第28-3條進一步要求地方政府定期向中央報告未登記工廠的執行情形，若怠於執行，中央政府可直接介入，並依法停止供電、供水，甚至進行拆除作業。此外，政府為輔導已納管的未登記工廠進行改善，工輔法第28-4條提供補助或技術輔導，協助業者改善環保設施、水利設施及廢（污）水處理機制，並在工廠聚集地區規劃都市計畫或產業園區，以利工廠納入合法管理。
工輔法第28-5條，低污染的既有未登記工廠應在法定期限內申請納管，並提出工廠改善計畫。申請納管的工廠需繳交納管輔導金，並在改善計畫核定後兩年內完成改善，若未能如期改善，業者可向主管機關申請展延。改善完成後，工廠可申請特定工廠登記，有效期限為20年，但若10年內未能取得特定工廠登記，則改善計畫失效，工廠將被依法拆除。
此外，曾於過去補辦臨時登記的工廠，也可於期限內申請特定工廠登記，以延續經營。取得特定工廠登記的業者，須依工輔法第28-7條繳交營運管理金，該資金將用於未登記工廠的管理、輔導及公共設施改善，若未繳納，主管機關可廢止其特定工廠登記。
對於已取得特定工廠登記的業者，工輔法第28-8條給予一定程度的法律保障，免受區域計畫法、國土計畫法及都市計畫法部分規定的限制，並允許工廠接水、接電及使用。但若業者未遵守政府規定，例如未依輔導期限轉型、遷廠，或未依工廠改善計畫進行改善，則將失去該等優惠。
工輔法第28-9條進一步規範取得特定工廠登記後的限制事項，包括不得變更工廠隸屬之事業主體、不得擅自擴建、不得轉供他人設廠、不得更改為非低污染產業等，違反者將面臨廢止工廠登記的處分。
至於如何讓這些工廠在合法範圍內繼續營運，工輔法第28-10條規定，主管機關可依照特定條件辦理土地變更，使工廠用地合法化，若工廠位於都市計畫外地區，則需申請特定工廠使用地證明書，並繳納回饋金。地方政府可對這些申請案進行審查，並收取審查費，而中央主管機關也可視需求簡化相關規範，以加速合法化進程。
工輔法第28-11條則規定，一旦工廠完成土地變更，業者可申請正式工廠登記，並需接受地方主管機關的管理，確保其持續符合低污染產業類別與規範。
針對未登記工廠的管理，工輔法第28-12條賦予民眾檢舉的權利，民眾可向地方政府舉報違規工廠，若檢舉成功，主管機關可提供獎勵，並依法保護檢舉人身分，確保檢舉機制能有效運作。
依工廠管理輔導法第28-10條授權訂立《特定工廠申請變更編定為特定目的事業用地審查辦法》以輔導既有低污染未登記工廠從申請納管、工廠改善、取得特定工廠登記後的最後階段，目標是協助這些工廠用地合法化，完成最終的工廠登記。適用對象為位於非都市土地內、面積未滿5公頃的零星未登記工廠，透過該辦法，原本規劃非作工廠使用的土地，得經申請變更為特定目的事業用地，使廠房用地合法化，並依照規範辦理工廠登記。
然而，該辦法不僅適用於農地變更，雖然也涵蓋農地，但農地變更一直是立法過程中最具爭議性的部分，關鍵問題在於工廠周圍農地的環境保護疑慮。對於工廠而言，土地是生產使用的資源，但若發生污染，則將成為社會大眾關切的議題，而不僅是工廠經營者的個人問題。
因此，「特定工廠變更編定審查辦法」第3條明確規定，申請變更編定的消極資格包括：第一，不得有污染行為；第二，不得有增加污染風險的行為，否則不得申請變更，並且已取得的特定工廠登記將於129年3月19日自動失效。關於污染行為，指的是申請變更編定的前三年內，工廠不得有違反環保法規，且經環保主管機關認定情節重大，而遭到命令停工或停業的紀錄。此處的「情節重大」是依環保法令規定作為判斷標準。此外，是否僅限制於申請變更編定前三年不得有污染行為？並非如此。
「特定工廠登記辦法」第23條第2項規定，若取得特定工廠登記後，工廠仍發生重大環境污染或工安事故，且嚴重影響鄰近工廠或居民安全，直轄市、縣（市）主管機關可廢止該工廠的特定工廠登記，而一旦工廠登記遭到廢止，該工廠即喪失申請用地變更的資格。此外，「特定工廠登記辦法」第9條亦規定，工廠的改善計畫須包含環境改善措施，如廢（污）水處理及排放等，故工廠須確實完成改善工作後，方能取得特定工廠登記。因此，自工廠完成改善計畫起，即不得再發生重大環境污染行為，否則仍將喪失申請用地變更的資格。
至於第二項消極資格，即工廠不得有增加污染風險的行為，主要是指工廠管理輔導法第28條之9第1項所列舉的禁止行為，包括：擅自增加廠地、廠房及建築面積；擅自增加或變更非屬低污染之產業類別與主要產品；將工廠土地或建築物部分或全部轉供他人設廠；或不履行直轄市、縣（市）主管機關核定的工廠改善計畫附加負擔等，這些行為皆可能增加污染風險，因此無須等到污染結果發生，即屬於違反規定的行為。
上述申請變更編定的消極資格，是為落實保護環境的立法精神，政府雖然積極輔導未登記工廠合法化，但若該工廠存在造成環境重大污染或增加污染風險的可能性，則無輔導的必要。因此，工廠業者在爭取合法化的過程中，必須將環境保護視為首要任務，確保自身的經營模式符合永續發展的原則，否則即便獲得納管資格，最終仍可能因違反環保規範而喪失合法經營的權利。
-房地-工廠
(相關法條=工廠管理輔導法第28-1條=工廠管理輔導法第28-2條=工廠管理輔導法第28-3條=工廠管理輔導法第28-4條=工廠管理輔導法第28-5條=工廠管理輔導法第28-6條=工廠管理輔導法第28-7條=工廠管理輔導法第28-8條=工廠管理輔導法第28-9條=工廠管理輔導法第28-10條=工廠管理輔導法第28-11條=工廠管理輔導法第28-12條=)
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